崇所提的十条建议在前十年已出现在其他许多奏议之中，但他现在是在皇帝的地位开始强大得足以能设想进行这样一次全面改革之际有说服力地向玄宗提出的。不是每一条都能立刻实行，但总的说714至720年的政策都来源于他的建议。
姚崇所提的这些制度上的改革旨在在一个强有力的君主和他的朝廷之间创造一种更健康的关系，如果他的政权要得到最杰出的政治家的支持，这种关系是必不可少的。在武后执政时期，特别在7世纪80年代末和90年代初，宫廷政治中独断专行、官员职务不稳定和惶恐不安的情况有所发展。随之而来的中宗的宫廷政治也同样独断专行和不稳定，当时的局势由于贪污腐化和裙带风盛行而进一步恶化了。现在人们普遍感到摆脱了迷惘，并且向往变化和怀念太宗的盛世之治。这种向往唐朝“中兴”和向往它的政策在道义上得到振兴的情绪成了这一时期奏疏中经常出现的主题，促使史官吴兢（他因政客的不断干扰而不能完成编纂武后实录的任务）转而撰写《贞观政要》，此书是把太宗皇帝所作所为多少理想化了的记载，从而成了乌托邦式理想统治的著名范本。［11］ 几乎无庸置疑，吴兢撰写此书，并不是单纯地歌颂作为君主的太宗之美德，而是把它作为振兴政权的范本，使皇帝的权威不容反抗，但君臣之间又能推心置腹，相互信任，共谋国是。
在这一方面，714至720年的改革是紧紧地遵照姚崇的建议进行的。皇帝的权威和行政的稳定恢复了。原来风纪荡然的吏治现在重建了团结精神，广泛的制度变革工作已开始进行。
中央政府的改革
玄宗以前几代君主朝政不稳定的主要原因是宰相太多，其中许多人的任期又很短。在唐初，宰相有两类。中书令、门下侍中和尚书省仆射为当然宰相，如果所设之职全部有人担任，共六人。此外，其他高级大臣、在战时偶尔还有突出的将领，也可能任特任宰相（同中书门下平章事）。在中宗和睿宗时期，这样的任命为数很多，其中许多人的任期只有几个月。在韦后当权的短暂时期，同时任职的宰相人数不少于17人，如果要有效地处理政务，这个班子是庞大臃肿的。
削减人数的步骤在睿宗时期，已经开始进行。到710年末人数减到六人，到睿宗执政时又减到四人。713年玄宗总揽政务后人数又从四人进一步减到二人，其中一人为当然的宰相。
人数的这一减少又伴随着重大的形式变化。在7世纪的最后25年，中央执政的主要机构尚书省的地位已经逐渐下降。到武后朝末期，授予尚书省仆射同平章事所拥有这个或那个头衔的做法已成惯例。在711年，这一通例已被正式规定，从此除非有特别任命，仆射不再是宰相。713年末，这一规定又被重申，仆射称丞相。①
此外，由当然宰相担任的高级职务空缺的现象变得普遍了。例如，714至724年，无尚书省仆射，而在714至720年，门下侍中和中书令从未同时在职，所以只有首席宰相依据职权任其中一职，而由另一宰相任另一省的副职。
这一情况导致门下省和中书省职能的逐渐合并。它们逐渐变成一个协调的组织，既负责制定和起草政策，又负责法规的检查和复审。它还充当一小批与皇帝一起负责重大决策的宰相的秘书处。总之，权力稳步地集中于宰相们，特别是集中在德高望重的宰相之手。
根据宋璟的建议，在717年阴历十月实行的另一个重要措施是试图恢复公开处理朝政的做法。在武后时期，许多事情都在私下解决，尤其是御史们有权避开负责保存记录的起居注史官进行秘密弹劾。这种做法现在被禁止，除了机密之事外，一切事务的处理都在朝廷公开进行，并由史官予以记录。［12］
进一步的重大变化是御史台的改组。自684年以来，掌肃正行政的御史台已分成两部分，一部分负责中央政府的官员，另一部分负责在地方任职的官员。这一情况反映了在官僚体制内部两部分精英集团的界线日益明显的倾向。一部分几乎只在京师任职，其中包括许多通过科举进入仕途的人；另一部分则在地方任职，而且任期往往很长。在713年，这一界线不复存在，御史台被改组成单一的机构，如同唐初。御史台的这一改组标志着试图系统地重新统一官僚机器的活动的开始。［13］
官员的选拔
如果企图恢复官僚集团的效率和风纪，就必须先处理官员选拔的问题。［14］ 事实上，存在两个关系很密切的问题。较直接的一个问题是消除中宗朝因受贿而任命大批冗员所造成的危害。除了这些人不适宜担任高级职务外，他们的任命——大部分人任京师的高级职务——使中央政府庞大臃肿，给支付官俸的当局添加巨大的财政负担。这些额外的任命还影响了另一个也许是更严重的问题：扩大了京师和地方官员之间的巨大鸿沟，从而危及自隋以来所定官员可在京内外互调而担任品位相当职务的原则。在武后时期，对中举士子的日益重视，使得有前途的年轻人越来越靠正途去开拓前程，他们通常在担任京畿县令以后，就能继续在朝廷任职。我们只要看看睿宗朝宰相们的经历，就会惊异地发现，他们之中大部分人在地方任职的经历是何等地少。另一方面，地方职务虽然收入多，官品也高，但官僚中的佼佼者避而不就，而是由那些按资历从胥吏擢升的人、在京师各部失利或失宠的人，或政治上暂时不得意的人充任。
甚至在最有利的情况下，有前途的年轻人都有意识地拒绝在地方任职。在韦后时期，官员在京师取得尽管是有名无实的官职要容易得多，配备地方官署官员的工作却很困难。自7世纪90年代以来，对这个问题的怨言不绝于耳；709年韦嗣立曾建议，凡过去未担任刺史和县令的官员，均不得在中央各部各寺担任高官，但此建议没有成功。
前面已经叙述姚崇和宋璟在710年曾企图清理冗员的问题，结果在次年他们的政策反而来了一个大倒退。714年以后，姚崇开始处理选拔有才之士在地方任职这一更大的问题。714年初，几乎就在他担任宰相之职以后，便有诏书规定，从京师选拔有才能的官员去地方担任刺史和都督应永为法式，而有良好政绩的刺史和都督则应调至京师。
姚崇在这方面受到年轻多才的专使张九龄［15］ 的压力。后者为702年进士，来自广州以北的边远南方韶州城；由于张说的赏识，他谋得一个官职，后来参加过两次殿试，一次在707年，一次在712年，后一次由玄宗亲自主持，他在应答时提出了关键的选才问题。张九龄在715年阴历五月呈递玄宗的一份十分详细的奏疏中又重提此事，其中特别强调地方职务，尤其是远离京师的那些职务的人选，同时力主官员任某职的时间不宜太长。［16］
715年阴历六月，玄宗再次颁诏，命令互调京畿和地方官员，并实行按察使每年对地方官员的政绩进行考核、由吏部和户部批准的更彻底的制度。政绩优良者有资格在京师任职，以前未在地方担任刺史或县令的人均不得在中央政府任职。［17］
但尽管有这些诏令，尽管皇帝决心要提高地方官员素质，官员们依然不愿在京外任职。716年初期，玄宗在抱怨最近几次考试的结果之后，召集所有新任命的县令——他们的素质之差是有名的——进宫，就他们的施政计划进行面试。他们的答复是如此不能令人满意，以致45人被遣送回籍学习，而负责选拔文官的官员本人也被派往地方担任几年刺史，尽管他们的官声很好。［18］ 深深地卷入这些改革之中的张九龄似乎冒犯了姚崇，这也许是因为张九龄是与姚崇不和的张说的门生。虽然进行改革部分地是由于张九龄的鼓动，他本人却于716年后期退隐回原籍，这显然是因为不得志。
选拔合适的官员一事并不是地方政府面临的唯一问题。朝廷此时清楚地了解到在中央政府和州之间再设一级行政组织的必要性，它不但有助于评价地方官员的品格，也能监督他们的施政。唐代初期，全国分成10个道，御史们定期被派往各道视察地方的行政。706年，这些御史被采访使代替。在711年，曾有把帝国改组成15个道和在州以上另置一级长期性地方行政区的企图。但这一企图失败了；在714年，重新对以前的10个道各任命采访使（现称按察采访处置使）。［19］ 但尽管有玄宗的提高地方行政的那种干劲和在选拔过程中对采访使规定了任务，但他们在716年被撤消了。
重订法律
在720年以前一段时期进行的行政改革的内容几乎完全是恢复和贯彻7世纪武后建立统治前奠定的行政准则。这些改革已经体现在685年前定期修订和重新颁布的一整套法典，即律、令、格、式之中。685年以后，武后未作进一步的修订，虽然编成了体现修订法典的立法《格后长行敕》。武后垮台后，705年在唐休璟、韦安石和苏瓌的主持下，彻底修订所有法典的工作才得以进行。710年睿宗登基后，下令重新修订，同时指定一个包括许多法律专家在内的编纂组织负责。新的法典在712年阴历二月编成并颁行。［20］
713年末，姚崇和卢怀慎领导一个被指定修订令、格和式的组织，这部分法令与行政事务有关。修订的法令于715年阴历三月完成，然后被颁布执行。它后来被称作《开元前令》。
在宋璟和苏颋担任宰相时，诏令又命再作修订，这一次包括刑法在内。有些曾协助姚崇的法律专家也参加了这一工作，编纂工作成于719年，阴历三月其成果送呈玄宗过目并被公布。它通常被称作《开元后令》并具有重要的历史意义，因为它的大部分内容收入《唐六典》，此书给我们提供了唐代行政法的详细内容。［21］
因此，从710至719年的十年是制订中央行政法典的重要时期，这种法律旨在把中国再度置于一个精心制订的统一行政规定和实践的体制之下，所以这十年对恢复一个强大的中央集权的帝国来说是必不可少的。
财政问题
在概括从中宗在位的后半期和睿宗时期起遗留下来的弊病的一切奏议中，一个反复提到的内容是国家的财政资源不足、收入减少和缺乏储备积累这一问题。在武后末期，政府曾打算重新登记人口。户税和地税两项新的税收开始提供大量补充收入，同时有人已公开议论从贸易和商界征税。［22］ 但总的来说，人们尚未密切注意全面的财政政策。
当武后迁都洛阳时，帝国的财政已经大有好转。东都靠近中国东部产粮的富饶平原，对它的供应远比长安方便和经济。武后本人于701至703年返回长安之行是出于政治压力；而中宗长期迁都长安也是如此，因为韦后的政治根据地就在关中。政府向西北的这次迁移重新引起了供应京畿这一巨大的后勤问题，因为京畿的人口将近百万，又位于资源比较贫乏、气侯严酷而变化无常的地区；那里的人口逐渐减少，而其中大部分户口又在府兵中服役，因此在不同程度上免予纳税。［23］
向长安运输供应是一个困难的问题。虽然隋炀帝的运河体系已经为东部平原提供了一个极佳的运输水系，因为它把长江与淮河和黄河连接起来，又接通了黄河与近代天津附近的地区，但溯黄河和渭水而上把粮食和物品送往长安的运输却被黄河河道的淤塞，尤其是被三门峡巨大的激流险滩所阻。在高宗时期，曾打算靠近这些激流险滩筑路，还打算沿峭壁修拉纤的小路，以便船只能被拉过险滩，但这些计划都没有实现。虽然与渭水并行的通往长安码头的运河在672年被疏浚和改善，但从洛阳到长安的运输依然是困难和昂贵的。_0362_2［24］ 甚至在高宗统治初期的全盛时期，每年运往长安的税粮似乎只有20万石左右，［25］ 657年以后，关中的饥荒总是导致朝廷迁往洛阳，这样做代价很高。
武后把朝廷长期定在洛阳，这样就更加忽视了这一段运输体系，同时使为大平原服务的主要运河体系也日益衰败。到玄宗登基时，在运河与黄河会合地的大坝和水闸闸门已经失修，不能通行。
同时，中宗时期的特征是饥荒连年不断。705年的一次大洪水使河北的17个州受灾，同时淹没了渭水流域。706年发生了一次严重的旱灾，它从冬季持续至707年夏初，结果造成了关中、河北和河南的饥荒。708和709年又发生严重的饥荒，当时粮食必须通过陆路用大车从大平原和从江淮地区运往长安。［26］
早在中宗初期，李峤和宋之问已力促他永远迁都洛阳，现在大臣们又重提此议，但韦后利用他对皇帝的影响，加以阻挠。
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