。崔湜企图另辟一条跨山区经商州的通往南方的路线，这个尝试是一次灾难性的和劳民伤财的失败。［27］
中宗之死没有解决这一问题。睿宗和玄宗的新政权仍很不稳固，所以不可能离开长安，而自然灾害循环反复，不断发生。711年，河东汾水流域发生一次大地震，很多人丧生。712年春长期干旱，另一次在夏初。712至713年渭水流域和长安京畿区发生严重饥荒。714年又有一次严重干旱。
713年玄宗决定迁都洛阳，但他与太平公主之间的政治危机使此行不可能实现。［28］ 但是运输体系终于有所改进。陕州刺史李杰被任命为水陆转运使，奉命用陆路拉纤来改造三门峡上游的陕州与洛阳之间的漕运。这一工程大见成效，结果它能每年运粮100万石，此数为高宗时期的五倍。714年，李杰重建汴渠和黄河会合地的水闸，从而恢复了从南方到洛阳的直达交通。④
尽管有李杰的这些成就，对长安的供应问题依然是严重的，部分地是由于关中和西北的军事编制日益庞大，部分地是由于京畿区继续歉收和缺粮，该地在714年遭到破坏性的飓风的袭击，然后又发生严重的旱灾。
但自然灾害的损失不限于关中。在玄宗朝初年，提供国家大部分岁入的大平原也深受打击。715年，河南河北有大的春涝，然后在夏季又发生蝗灾。716年，东部平原甚至遭受更严重的蝗灾，广大地区的粮食全部损失。716和717年，洛水流域有严重的涝灾。在717年，河南中部的大部分地区被淹，洪水破坏了大片种粮区，并淹没汴渠边的巩县。河南和河北的这些洪水和自然灾害的后果特别严重，因为这两个地区是中国人口最密、生产力最高的区域，政府依赖它们的收入的程度也最大。
717年初，势在必行的事情终于发生，玄宗被迫将朝廷迁往洛阳。与往常一样，此行路途艰难，代价高昂，时间又长；玄宗一行用了24天才抵达洛阳，朝廷留在那里直到718年冬。在以后的20年中玄宗共在洛阳度过9年，朝廷的迁移不下10次，搬动花了很大的代价，并把政务严重打乱。由于规模扩大，管理日趋复杂，这些迁移的费用越来越高，它们必然耗费了国家的大量资源。［29］
救济饥荒
政府认真地采取了与饥荒作斗争的措施。714年阴历九月，一份诏书命在全国扩大从655年起在京师实行的常平仓制。这些粮仓在丰足之年以高于正常市场价格的价格购进粮食，在饥馑之年以低于时价的价格出售储粮；这是一种旨在减轻因价格过份动荡
表7 玄宗朝廷的所在
而造成农民困苦的措施。719年，又一份诏书命令在北方诸道以及长江流域和四川的大城市建立这类粮仓。每个州拨给专款，作为资金。
同时，原来的义仓制也被改革。各州通过这些义仓应该保存根据地税征收的储粮。但挪用这些粮食作为一般岁入运往京师的做法已成惯例。716年，这种做法被禁止，储粮只准作救济饥荒之用。
这是一个最重要的发展。到玄宗末期，在义仓储存的粮食储备相当充足，特别在最易发生饥荒的关内、河东、河北、河南诸道更是如此。这些储粮在很大程度上缓和了8世纪30和40年代自然灾害的冲击。［30］
税制
玄宗初期的财政问题并不仅仅是运输征收的粮食和布帛到京师的困难造成的。长期存在的收入不足的局面仍在继续。因不完善的人口登记而使税册漏登大批应该纳税的人这一主要的基本问题，在7世纪90年代变得严重了；这一严重局势只是由于武后并不怎么连贯的重新登记的措施才部分地得到缓和。711年，韩琬重提此事，［31］ 但在玄宗执政初期，政府未采取行动，不过在使地方行政更有效率之前，这项工作的确是难以进行的。
几乎与丧失岁入的形式同样重要的是富户的数量庞大，它们的税虽然按规定缴纳，却被指定用于贵族（他们是皇亲国戚的武后、韦后时期授予贵族称号和封地的许多官户）的食实封。这一问题的规模难以用数量表示，但709年韦嗣立的奏疏估计有60余万成年纳税者（占当时总数的8％）被分配给封地的拥有者，这些封地所收的丝税超过太府寺。同年另一种估计列出一个数字：140户贵族享有实封，从54个州取得收入，并选州内最富之户来履行义务。［32］ 在河南最富的一些地方，采邑户尤其是一个问题。确定为采邑户被普遍认为比应征入伍更加糟糕，因为在饥馑之年可能得到的减免纳税的待遇，采邑户常常被故意地取消。在有些地区，这造成了严重的不公平和促使许多被确定的户出逃，从而加剧了未登记的人口的问题。［33］
玄宗对此不能立刻有所作为，因为实封与贵族称号一起是世袭的，不能一笔勾销。然而他确实放弃了不分青红皂白滥封贵族的做法，并把实封减到最低限度，其户数常常只是象征性的，远远低于律令的规定数。但这一制度依然有效；玄宗本人就多子多女，共有59个子女，每人必须被给予贵族称号、管理王府的机构和一份封地，这样就给帝国财政平添了沉重的负担。
玄宗在即位初年也极力公开表示他在杜绝铺张和不必要的开支。714年阴历七月他颁布了严厉的节约法令，内容是禁止织锦，禁止穿刺绣之衣和戴珠玉饰品。甚至此诏对后妃也不例外，为皇宫制造物品的织锦坊被关闭。同月稍晚，为了平息关于玄宗正在为后宫选美的谣言，他把大批闲着的宫女遣送回家。［34］
这时开始开征的一种税收的辅助形式是盐。710年和713年，专使被任命去管理山西东南部的盐池。但这种形式纯属地方的权宜措施。［35］
货币
自7世纪以来的一个重大问题是官铸的钱奇缺。约从679年起，政府已削减了铸钱，在武后在位的整个时期，华中和华南出现了大规模的地方性私铸，其中甚至还牵涉一个未来的宰相。682年，规定私铸钱币者要处以死刑，但收效甚微；从701至704年，政府被迫准许公开使用优质的私铸钱，以满足商业的最低需要。705年，规定没收犯禁者的财产以代替死刑。713年，一位大臣抱怨京师流通的钱质量低劣，以致不宜在其他地方使用。但货币的需要量增长得太猛，远远超过了官钱的供应量，所以政府被迫准许私铸钱流通，以免贸易呆滞。
随着宋璟在治政上得势，政府在717年终于企图处理这一问题，并实行以前关于私铸的严格禁令。死刑被恢复，718年的一份诏书重申了禁令，御史萧隐之被派往淮河流域和黄河流域这两个私铸最盛行的中心，企图收集和销毁非法的钱币。但禁令和萧的使命都归于失败，结果导致物价大波动、商业暂时停滞、民众不满和宋璟垮台。最后，政府不得不放松禁令。问题依然没有解决。［36］
反佛教措施
在韦后去世之时，佛教已长期从国家和贵族那里得到无比的庇护，其权势和财富已经盛极一时。公元711年辛替否上奏睿宗，请他注意佛教寺院聚积的大量财富以及富人通过充任僧人或沙弥逃避纳税和其他义务的方法。睿宗与他的姐妹一样，是虔诚的道教信徒，已把道教置于佛教之上，［37］ 并且不断深受道士的影响。他下令调查佛教寺院拥有的土地和水磨，并命令凡是非法取得的土地一律由国家没收。［38］ 712年，他又下令拆除那些未得官方认可的寺院。［39］
玄宗登基后，在姚崇的鼓动下也迅速采取反佛教的行动，姚崇以前在河北任职时，曾以反对佛教寺院闻名。［40］ 713年的诏书禁止豪门大户建造私人寺庙或“功德院”，因为这些已经成了逃避纳税和各种形式的徭役的手段。［41］ 714年阴历五月，在姚崇提请玄宗注意为了同样目的公然不正当地滥用遁入空门这种现象后，对佛僧的大规模调查开始了，结果使三万余名僧尼还俗。次月，政府明令禁止建造新寺院，同时严格控制对现存庙宇的翻新。［42］
玄宗不但打击佛教界的物质基础，而且试图把佛僧的活动限在庙内和禁止他们公开讲经，后一个措施可能与这一世纪初期几份诏书中公开宣布镇压的各种宗教叛乱者的集团有关。［43］ 他还企图使用由来已久的方法，要佛僧孝顺其父母，换句话说，就是要承认他们自己没有完全脱离正常的社会关系和摆脱对当局的义务。在这方面，他并没有比他的前人取得更大的成就。［44］ 他的其他反佛教措施的成就是难以估计的。玄宗肯定仍不满足，因为在8世纪20年代他又推行了新的措施，这将在以后论述。
710至720年的军事改组
玄宗时代中国对外关系中的重大事件在下面将予充分论述，这里只需提供详细的材料来说明防务政策发生变化的背景。在睿宗执政之初，唐朝在边境面临几个很突出的问题。
在极西部，武后在692年决定维持对塔里木盆地诸国和对准噶尔的牢固控制。这使中国人负担了相当沉重的军事义务。在塔里木盆地，以龟兹为大本营的安西四镇提供了一支分驻于重要城市的“保护性”力量，但这些城市仍保留着土著统治者。这些部队防卫这一地区，使之免受南方的吐蕃以及西突厥、特别是北方突厥的强大的部落联盟突骑施的压力，同时也为了对付阿拉伯人从西面侵入河中地区所构成的潜在威胁。在这里驻军的主要目的是控制经塔里木通往中亚、克什米尔和北印度的商路和经近代阿富汗通往伊朗的商路。
更往北，中国的军队和分遣队分驻在沿天山北侧经伊犁河谷和费尔干纳通往中亚的路线上。哈密和吐鲁番绿洲还驻有中国的守军，那些地方在太宗时期被征服，并正式归中国文官治理。在这些地区有一定数量的中国定居者（其中许多是强制迁来的罪犯和家庭），但绝大部分人口仍是非中国人。这一在今乌鲁木齐附近、以北庭都护府为中心的地区必须加以守卫，以防西面的突骑施、北面的黠戛斯和东北的突厥的侵犯。
8世纪初期驻在西面的守军总数约为五万人，这意味着中国人必须不惜一切代价牢牢地控制经甘肃西北绿洲这条供应他们的路线。在这里，唐朝面临的最强大和最咄咄逼人的敌人是吐蕃人。在7世纪后半期，吐蕃国已经征服和逐渐并吞了在今青海省的原吐谷浑领地。从这一富饶的放牧区，吐蕃人能直接对甘肃西部的敦煌直至四川这一弧形的中国边界施加压力。为了对付这一威胁，中国人自7世纪70年代起逐渐设立永久性的卫戍部队和分遣队，它们以军垦为后援，使部队在这一交通困难的地区至少能部分自给。直接的吐蕃侵略在700至702年的一次惨败后结束，此后发生的内乱和吐蕃幼王的登基暂时迫使吐蕃人把精力集中在内部事务方面。从707至710年与中国人的长期和谈，在睿宗即位前不久以和亲结束。吐蕃人能够从唐朝廷取得非常有利的条款；和谈的部分内容是把黄河上游称之为“九曲”的领地割让给吐蕃，这一地区对武后时建立起来的防务体系是极为重要的。吐蕃人可以由此直接威胁长安周围的京畿区，它的丧失大大地削弱了中国的战略地位。
714年，吐蕃人要求缔结一个正式的和约，玄宗同意。但和约刚缔结，吐蕃人就攻击兰州，造成很大的破坏。虽然在714年后期吐蕃人遭受了决定性的失败，中国人从此能够控制其边境并再次建立起防御工事，但吐蕃人这种欺人的背信弃义使玄宗产生了根深蒂固的不信任和痛恨，并多年不愿再作任何和平安排。［45］
沿关中和河东两道的北部边境，唐王朝面临的是游牧民族宿敌东突厥人。691年默啜可汗登上汗位后，突厥又发展成一个令人生畏的强国，到8世纪初期，它在从满洲边境直到西方的费尔干纳的整个草原地带称霸。突厥人在武后时期屡次袭扰中国边境，但中国人在705年惨败于他们之手后，就沿黄河北道建立了昂贵的、由常备军和永久性堡垒构成的防务体系，以重兵驻守，从而有效地遏制了进一步的大规模入侵。同时，基本上以他个人统治为基础的默啜的“帝国”受到西面和北面的臣服民族的日益加强的挑战，所以在睿宗登基时，默啜在全力进行他在极西部的战役。从711年起，他不断与唐王朝进行和亲谈判，以期支撑他在其臣服民族中的衰落的权力；714年，虽然他攻打了中国西面的北庭诸前哨，但他从未严重地威胁中国本部的边境。716年他的死亡进一步削弱了突厥人的力量，他们的许多附庸部落纷纷投向中国。以后北部边境的动乱并不是突厥人造成的，而是来自已在北部关中和河东（今陕西和山西两省）的中国
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