是猶一國三公，十羊九牧，欲令齊肅，其可得乎？開元、天寶之間，控禦西北兩蕃，唯朔方、河西、隴右三節度而已，猶慮權分勢散，或使兼而領之。中興已來，未遑外討，橋隷四鎮於安定，權附隴右於扶風，所當西北兩蕃，亦朔方、涇原、隴右、河東節度而已，關東戍卒，至則屬焉。雖委任未盡得人，而措置尚存典制。自頃逆泚誘涇、隴之衆叛，懷光汙朔方之軍，割裂誅鋤，所餘無幾；而又分朔方之地，建牙擁節者，凡三使焉。其餘鎮軍，數且四十，皆承特詔委寄，各降中貴監臨，人得抗衡，莫相稟屬。每俟邊書告急，方令計會用兵，旣無軍法下臨，唯以客禮相待。是乃從容拯溺，揖讓救焚，冀無阽危，固亦難矣！夫兵，以氣勢為用者也，氣聚則盛，散則消；勢合則威，析則弱。今之邊備，勢弱氣消，建軍若斯，可謂力分於將多矣。
理戎之要，最在均齊，故軍法無貴賤之差，軍實無多少之異，是將所以同其志而盡其力也。如或誘其志意，勉其藝能，則當閱其材，程其勇，校其勞逸，度其安危，明申練覈優劣之科，以為衣食等級之制。使能者企及，否者息心，雖有薄厚之殊，而無觖望之釁。蓋所謂日省月試，餼稟均事，如權量之無情於物，萬人莫不安其分而服其平也。今者窮邊之地，長鎮之兵，皆百戰傷夷之餘，終年勤苦之劇，角其所能則練習，度其所處則孤危，考其服役則勞，察其臨敵則勇；然衣糧所給，唯止當身，例為妻子所分，常有凍餒之色。而關東戍卒，歲月踐更，不安危城，不習戎備，怯於應敵，懈於服勞；然衣糧所頒，厚踰數等，繼以茶藥之饋，益以蔬醬之資。豐約相形，懸絕斯甚。又有素非禁旅，本是邊軍，將校詭為媚詞，因請遙隷神策，不離舊所，唯改虛名，其於稟賜之饒，遂有三倍之益。此儔類所以忿恨，忠良所以憂嗟，疲人所以流亡，經費所以褊匱。夫事業未異，而給養有殊，人情之所不能甘也，況乎矯佞行而稟賜厚，績藝劣而衣食優，苟未忘懷，能無慍怒。不為戎首，則已可嘉，而欲使其恊力同心，以攘寇難，雖有韓、白、孫、吳之將，臣知其必不能焉。養士若斯，可謂怨生於不均矣。
凡欲選任將帥，必先考察行能，然後指以所授之方，語以所委之事，令其自揣可否，自陳規模。須某色甲兵，藉某人參佐，要若干士馬，用若干資糧，某處置軍，某時成績，始終要領，悉俾經綸，於是觀其計謀，校其聲實。若謂材無足取，言不可行，則當退之於初，不宜貽慮於其後也；若謂志氣足任，方略可施，則當要之於終，不宜掣肘於其間也。夫如是，則疑者不使，使者不疑，勞神於選才，端拱於委任。旣委其事，旣足其求，然後可以覈其否臧，行其賞罰。受賞者不以為濫，當罰者無得而辭，付授之柄旣專，苟且之心自息。是以古之遣將帥者，君親推轂而命之曰：「自閫以外，將軍裁之。」又賜鈇鉞，示令專斷。故軍容不入國，國容不入軍，將在軍，君命有所不受。誠謂機宜不可以遠決，號令不可以兩從，未有委任不專，而望其克敵成功者也。自頃邊軍去就，裁斷多出宸衷，選置戎臣，先求易制，多其部以分其力，輕其任以弱其心，雖有所懲，亦有所失。遂令分閫責成之義廢，死綏任咎之志衰，一則聽命，二亦聽命，爽於軍情亦聽命，乖於事宜亦聽命。若所置將帥，必取於承順無違，則如斯可矣；若有意平凶靖難，則不可。夫兩境相接，兩軍相持，事機之來，間不容息，蓄謀而俟，猶恐失之，臨時始謀，固已疏矣。況乎千里之遠，九重之深，陳述之難明，聽覽之不一，欲其事無遺策，雖聖者亦有所不能焉。設使謀慮能周，其如權變無及！戎虜馳突，迅如風飆，驛書上聞，旬月方報。守土者以兵寡不敢抗敵，分鎮者以無詔不肯出師，逗留之間，寇已奔逼，託於救援未至，各且閉壘自全。牧馬屯牛，鞠為椎剽；穡夫樵婦，罄作俘囚。雖詔諸鎮發兵，唯以虛聲應援，互相瞻顧，莫敢遮邀，賊旣縱掠退歸，此乃陳功告捷。其敗喪則減百而為一，其捃獲則張百而成千。將帥旣幸於總制在朝，不憂於罪累；陛下又以為大權由己，不究事情。用師若斯，可謂機失於遙制矣。
理兵而措置乖方，馭將而賞罰虧度，制用而財匱，建兵而力分，養士而怨生，用師而機失，此六者，疆埸之蟊賊，軍旅之膏肓也。蟊賊不除，而但滋之以糞溉，膏肓不療，而唯啗之以滑甘，適足以養其害，速其災，欲求稼穡豐登，膚革充美，固不可得也。
臣愚謂宜罷諸道將士番替防秋之制，率因舊數而三分之：其一分委本道節度使募少壯願住邊城者以徙焉；其一分則本道但供衣糧，委關內、河東諸軍州募蕃、漢子弟願傅邊軍者以給焉；又一分亦令本道但出衣糧，加給應募之人，以資新徙之業。又令度支散於諸道和市耕牛，兼雇召工人，就諸軍城繕造器具。募人至者，每家給耕牛一頭，又給田農水火之器，皆令充備。初到之歲，與家口二人糧，并賜種子，勸之播植，待經一稔，俾自給家。若有餘糧，官為收糴，各酬倍價，務獎營田。旣息踐更徵發之煩，且無幸災苟免之弊。寇至則人自為戰，時至則家自力農。是乃兵不得不強，食不得不足，與夫倏來忽往，豈可同等而論哉！
臣又謂宜擇文武能臣一人為隴右元帥，應涇、隴、鳳翔、長
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