：旧式商人朱其昂、朱其诏兄弟，买办唐廷枢、徐润，洋务官吏盛宣怀等。后来又加入资本家兼有维新倾向的谢家福、马建忠、郑观应等人。
然而，在筹办轮船航运伊始就存在两个矛盾。其一，轮船航运局内部各式各样人员的求利和与洋人争利的思想认识虽然一致，但他们各自的目的却不尽相同，甚至彼此对立。以李鸿章为代表的洋务官僚，“初意”虽然要“俾外洋损一分之利，即中国益一分之利”，但目的却是为了以此来“裕饷”、“濬饷源”③。明显地是要利用近代航运赚来的钱以达到自强，维护清王朝的封建统治的目的。商人、买办和维新人士等，虽也有达到自强和维护清王朝统治的意识，但更多的是出于爱国热忱和着眼于经济利益。所以，参与和经营轮船局的这些人，既有一致的一面，也有矛盾的一面。这就使招商局内部始终存在着官商间的矛盾和斗争，而在不同时期，又有着时而官居于企业的主导地位，时而商掌握着企业的经营实权，时而官、商势力交织地体现在某一个人的身上等复杂的情况。
其二是官办与商办的矛盾。这在筹办之初表现在盛宣怀与朱其昂的对立上。盛宣怀有着强烈的与洋商争利的思想。他说：“火轮船自入中国以来，天下商民称便，以是知火轮船为中国必不可废之物”，决不能“听中国之利权全让外人”，必须自办轮运以“藩篱自固”①。他认为只有商本商办才有可能把轮运办得有成效并能持久地赢利。他说：“筹国计必先顾商情。……试办之初，必先为商人设身处地。”发挥商的积极性，就能做到“息息相通，生生不已”，就能“使利不外散，兵可自强”④。显然，盛宣怀的“顾商情”观点，是符合资本主义企业经营要求的，它必将发展到集商股以商办轮局的轨道上来。然而，盛宣怀的上述观点，因与海运委员朱其昂不一致而被否定。朱其昂在盛氏所拟章程后四个月奉命酌拟轮船章程之后禀告李鸿章说：“现在官造轮船，并无商船可领。稔知在沪殷商，或置轮船，或挟资本，向各口装货贸易，向俱依附洋商名下，若由官设商局招徕，则各商所有轮船股本，必渐归并官局。”①朱其昂要招徕依附在洋商名下的华商轮船股金的主张是可取的，但要使这些招徕的股本“归并官局”，则是不正确的。这与盛宣怀把“顾商情”放在首位并导致商办的意见是对立的。那时，李鸿章的代表天津海关道陈钦、天津河间兵备道丁寿昌，均同意朱其昂的主张，盛宣怀的商本商办主张被否定。清廷委派朱其昂、朱其诏兄弟借领官款20万串（约合10万两银子）另各商认股约10万两（其中有李鸿章5万两），回上海主持其事。他们向英国购进“伊顿”轮船一般，于1873年1月14日（同治十一年十二月十六日）正式成立“轮船招商公局”。又续购“永清”、“福星”“利运”等轮，主要任务是运漕粮。这是一个招商官办性质的轮船航运局。
二、官督商办名义下的商办 事实证明，官办轮运是不能持久的。第一，运输漕粮为主，不事揽载，是起不到与洋商争利的作用的；第二，官办轮运，很难招集商股于自己的名下，尤其很难使依附于洋商名下者转附于自己，尽管清政府拨款20万串以“示信于众商”，商人还是难示信任。这样一种不顾商情，不能收回洋轮利权的做法，使航运局不可能持久地经营下去，因而也就达不到“筹国计”的富强目的。果然，轮船公局开办不到几个月，即筹议改变官办的不景气的局面。这就是由“公局”的官办向“商局”的商办方面转变。这种转变，使李鸿章想起了拟订第一个商本商办《轮船章程》的盛宣怀。而盛宣怀也是首先认为“公事有必须斟酌变通处”的改变“公局”局面的提议者。他提出“气脉宽展，商情踊跃，持久不敝，由渐扩充”十六字方针。这个方针是建立在“商情踊跃”基础之上的，是改变公局不景气的最佳方案。故丁寿昌报以“深服伟论”③的赞许。盛宣怀何许人？这里有必要作一简要介绍，因为他是一个在洋务运动中起了颇大作用的人物。
盛宣怀（1844—1916年），字杏荪，号补楼、愚斋，晚号止叟，江苏省武进县（今常州市）人。父盛康，字旭人，道光甲辰（1844年）进士，注重经世致用之学，辑有《皇朝经世文续编》，1860年前后以布攻使衔任湖北盐法武昌道。盛宣怀以太平军占常州避居武昌盛康处五、六年之久。受到经世致用并“致力于有用之学”的熏陶。盛宣怀《行述》说他在湖北“既事事研求，益以耳濡目染，遂慨然以匡对济世自期，生平事功，基于此矣。”①确实，盛宣怀青年时期就有从实际情况出发研究和解决实际问题的思想素养。因此，他于1866年中式秀才后没有再从正途晋升，而全心致力于洋务活动。1870年入李鸿章幕，很快得到信任。李鸿章让他从事外交和办洋务企业等方面的活动，从而锻炼了他，他参预1876年滇案中英烟台条约谈判和中英吴淤铁路交涉，参预兴办轮船招商局之后，又办煤铁矿务、纺织、铁路、金融等新兴洋务事业，在“西学为用”这一点上对清朝政府作出了杰出贡献，从而逐渐走上仕途，由山东登莱青道、天津道、侍郎直至邮传部尚书。李鸿章于其青年时就说过盛宣怀要通过办洋务“大事”达到“作高官”目的的话，是颇有预见性的。
盛宣怀于1873年春，又接受了李鸿章“饬议（轮船局）章程”之命。他这次所拟章程条目：“委任宜专”、“商本宜充”、“公司宜立”、“轮船宜先后分领”、“租价宜酬定”、“海运宜分与装运”等六款①，贯串着“筹国计必先顾商情”和“为商人设身处地”的精神。盛氏指出，新的轮船招商局，应委派有道、府头衔的绅商主持其事，因为这种人可以起到“联络官商”的作用；官与商两方面的人才能信任他，只有官、商信任才能把轮局办成功。其次，他建议仿照外国洋行办股份公司企业的宗旨，如：股银按年一分支息；官方客货，一律收取水脚，不得以官势损害公司利益等。第三，为了更有效地与外轮竞争，建议官方租给轮船应减少租价；每年以40万担漕粮交商局装运，以期“稍藉补苴”②。
在以盛宣怀为主的“先顾商情”的正确思想指导下，1873年5月，陈钦、丁寿昌派同知林士志来到沪上，招致殷实公正绅商，以“或出资搭股，或入局办事”相招徕。6月，李鸿章札委唐廷枢为商总办，重订章程，广招股份。唐氏的章程与朱其昂所定条规不同。朱氏的为官办，权在官；唐则为商办，权在商总办。唐氏的章程却与盛宣怀的基本一致，但也有某些不同地方。例如，唐廷枢强调在商民中威望高、招股多者为商总，每百股选一商董，商总于众董中推举，盛宣怀则强调委派有道、府头衔者两员主持其事；唐廷枢强调“商总为总局主政”①，说“事属商办，似宜俯熙买卖常规”，司事人等认真“选充”，请政府“兔派委员”①，也即一切按商的要求和原则办事，而盛宣怀则强调总办要“联络官商”，要“上与总理衙门通商大臣船政大臣”②等官方权要机关和人物联络好关系。按照盛宣怀的观点，在商股商办这一点上虽与唐廷枢并不相左，但他是要“官”处于企业的主导方面，而唐廷枢则是主张“商”应处于企业的主导方面。唐氏比之盛氏又胜一筹。
在朱其昂的官办公局向盛宣怀的商本商办转变的酝酿中，盛宣怀的官居于企业主导地位的商本商办主张，当然最合乎李鸿章等洋务官僚的意愿。观丁寿昌给在沪上的盛宣怀的函可以窥出李鸿章等人的意见。丁说：“弟顷奉中堂面渝，唐景星业已来津商议轮船招商各节，阁下如愿出为综理，即祈刻日办装北上，以便面为商酬，迟恐此局一定，未便另添总办矣。”总办一席很明显的是属意于盛。丁寿昌说明其理由说：“办理招商，必应选举商董数人，集资办事，而以委员总其成，官商方能一气联络。阁下抒论在先，诚中肯綮”③，足敷“总其成”的总办之任。然而，在官办失败情况下，还在强调“官”的主导地位，是不易为商所接受的；其次，招徕商股，没有像买办商人唐廷枢这样“素为粤商信服”者，是难以解决资金来源的，而这是招商局成败关键所在。盛宣怀也自知初出茅庐无以当此重任。看来总办一职是非唐莫属了。果然，官办的轮船招商公局转为商办的轮船招商局的改组工作于1873年夏完成，重订局规，规定股金100万两，先收50万两。总办为唐廷枢所得，位居会办者有朱其昂、朱其诏、徐润、盛宣怀，二朱代表官方主管漕运事宜，唐、徐主管揽载、招股等轮运各务，而盛宣怀却兼了漕运、揽载二事，也即兼了“官”“商”两个方面的工作。
现在来谈轮船招商局的性质。在筹办轮船局之初，李鸿章就定下“官督商办”的调子。他说：“目下既无官造商船在内，自无庸官商合办。应仍官督商办。由官总其大纲，察其利病，而听该商董等自立条议。”④从此，轮船招商局就被贴上“官督商办”的标签。其实，具体研究分析招商局各个阶段的发展情况，并非都是如此。
在1873年1月到同年6、7月半年时间，轮船招商局既没有商办其人在局中，也无官督办之名与职。有人说这半年是官商合办，也不符合事实。这半年主要是朱其昂主持局务。朱虽为出身于沙船主的旧式商人，但当时主要是道员身份的漕运海运委贝，“官”是其主要方面。从运输说，当时的轮船招商局是运漕粮和官场货物，未载客货。从资本说，除官项20万串外，李鸿章那里的5万两和沪上绅商5万两并没全到手。从经营方式说，水脚无定规，经济无核算，完全不实行资本主义企业原则。故这时的招商局既非官督商办，也非官商合办，而应该是官办性质。
1873年夏唐廷枢等任总、会办后，招商局成为商办企业。它直至1885年，一直没有官督办，负实际经营责任者为买办商人唐廷枢、徐润。按唐氏所订章程，总办为“商局主政”，不仅“商董分派各分局任事仍归总局调度”，而且总局、分局、栈房、司事人等，“由商总商董挑选精明强干，朴实老诚之人”充任，对被选上的董事，规定“以三年为期，期满之日，公议或请留或另举”①。这些规定，基本保证了领导成员由商担任，比较有效地防止了徇私腐败风气的蔓延。从资本构成看，此时的招商局可以说全是商资。公局开办时的官项20万串，是“只取官利，不负盈亏责任，实属存款性质”⑤。这说明招商局创办伊始没有官股。1877年因购买旗昌船产，官帑在商局资本总额中猛增到190余万两，比重大大超过商股，但它仍“属存款性质”，且是暂时现象。从1879年起，招商局归还官帮126500两，其余额170余万两，从1880年开始，每年归还35万两，计划5年还清。其间因中法战争影响，直至1892年始全部还清。一方面官帑逐步归还，另一方面商股不断增加；从1872—1873年度的10余万两，增至1881—1882年度的100余万两，1882—1883年度的200余万两。商股还有继续增加趋势。这固然说明借贷的官帑之份量逐渐变得微不足道，也说明商人对招商局代表商方利益的信任。例如，1882年官僚们借官帑之名而干涉招商局局务，却遭到唐廷枢、徐润的坚决反对。他们指出，官帑不是股份，是贷款，表示“依期归还，帝息陆续缴官。嗣后商务由商任之，盈亏商认，与官无涉，请兔派员”干涉局务①。代表商人的总办、会办唐廷枢、徐润实操商局管理经营权是显然的。
权操诸商总办还可举出一些例证。例一，1873年盛宣怀托朱其诏将其亲戚安插于招商局，握用人权的唐廷枢予以拒绝，朱其沼只能无可奈何地作了“商局用人景翁早已定夺，……无从报命”②之叹以告盛氏。例二，1877年买并旗昌轮船公司破产，唐廷枢在福建，盛宣怀远在湖北，虽然最后是由盛宣怀“请于幼帅（两江总督沈葆桢字幼丹——引者），以此定议”③，但最初决定购买者是徐润，徐氏记其事说：那时无可与商，乃与司友严芝楣二人通宵筹计，作出以222万两购买旗昌船产的决定。不仅如此，徐涧还说过“一切局事俱由职道一人经理”②的话。从实际情况看，这话并非虚语。所以盛宣怀有着“局内视为无足轻重之人”则有“诏亦不过随声画议”⑥之叹。
从局内官代表与商代表的关系看，也没有“督”与被“督”的迹象。朱其昂于1877年去世，盛宣怀经常在湖北、山东等地勘矿和时驻天津，对具体局务插手不多，他与唐、徐的关系，是“各有责成之中，仍寓互为综合之意”①。
商总办既处
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