乡镇卫生院改革的政策法律研究

　　孙淑云，女，1966年12月出生于山西省永济市．1987年毕业于山西大学，获法学学士学位；1990年获西北政法学院刑法专业法学硕士学位；1990年至2001年在工商银行山西省分行任法律顾问；2002年至今供职于山西大学法学院，副教授，硕士生导师，主要研究方向为商法、经济法与卫生法，自1991年以来，在《法律科学》、《中国软科学》、《管理世界》、《山西大学学报》等国家和省级刊物发表学术论文30余篇；主编和参编《商法》（主编）、《银行业务适用法律指南》等7部著作；现正主持国家哲学社会科学基金项目和其他省级课题三项。

乡镇卫生院是计划经济时期“县或乡设立的一种卫生行政兼医疗预防工作的综合性机构，其任务是负责所在地区内医疗卫生工作，组织领导群众卫生运动，培训卫生技术人员。并对基层卫生医疗机构进行业务指导和会诊工作。”建国后经过五十多年的发展，我国农村逐渐形成了按行政村建村诊所、行政乡镇建乡镇卫生院和行政县建立县医院的“三级预防保健网络”。乡镇卫生院的功能定位，使得卫生院在农村“三级预防保健网”中居于中枢地位，与县级卫生机构和村卫生所上联下接、密切配合，组成有效的农村“三级预防保健网”，并与合作医疗、赤脚医生被世界卫生组织并称为中国农村医疗卫生服务的“三大法宝”；其经验为世界卫生组织1978年《阿拉木图宣言》“实现2000年人人享有卫生保健”的战略措施提供了有益的启示和影响。乡镇卫生院作为农村“三级预防保健网络”的中枢，自产生以来，其职责担负的是十数亿农民的预防保健、基本医疗服务和乡村公共卫生管理。卫生院在控制传染病、提高农民卫生服务质量、保障农民健康等方面发挥了重要作用。计划经济时期，乡镇卫生院主要靠县级财政与农村集体经济联合支撑。20世纪80年代后我国进入转型时期，特别是1992年卫生院“三权”（人事权、财权、管理权）下放到乡镇，由于集体经济支撑的缺失、传统合作医疗的式微、乡级财政困难与投入的不足，致使乡镇卫生院出现“三三制”局面。随着市场经济体制改革的推进和示范效应，乡镇卫生院为了自救，也融入改革的洪流中，全国有许多卫生院都采取了承包、租赁或股份合作等“企业改革”的经营模式，在改革的进程中，乡镇卫生院的基本功能遭到了不同程度的削弱、倒退和异化：预防保健功能削弱、基本医疗服务追求市场效益、基本放弃对村卫生室（所）的管理职能；这样，乡镇卫生院几乎变成单纯提供医疗服务的竞争性机构，作为为农村社区居民提供综合的预防保健和基本医疗服务的公益性事业单位的乡镇卫生院，已被异化为营利性医疗机构。这样的“乡镇卫生院”自然是以营利为目的，走上了依靠市场、大力发展医疗服务的道路，与同样失去任何财政补偿渠道、基本为私人举办的村级卫生所，都成了站在同一起跑线上的竞争者。这样，农村“三级预防保健网”在“网底”和“中枢”的割裂、分散中倒退了。从而成为农民预防保健滑坡、“看病难、看病贵”的一个重要因素。2002年10月19日，中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》）为我国未来十年农村卫生服务体系建设与改革明确了方向。...