o and yang，2000）。一方面使得各类寻租活动、地下经济活动异常活跃，公开或隐蔽地贿赂官员、腐蚀干部、进行大规模的“权钱交易”；另一方面政府改革相对滞后，特别是地方政府的权力过大，随意过大，使得创租、寻租、分享各类租金的机会日益增多，腐败异常活跃。因而中加入wto面临的最大挑战是对政府的挑战，中最迫切的改革恰恰是政府自身的改革。
第三，改革以来，我政治生活发生的另一大重大变化，就是或政府内部利益化与利益分化。在现实生活中，随着政治权力、经济权力的不断“下放”、广泛分散，使得或政府内部形成了大大小小的既得利益集团，他们的主要目标函数包括：本部门或地区权力最大化，包括审批权、项目批准权、垄断权和特许权、进出口经营权、干部提名权、干部任免权等；本部门或地区收入最大化，这包括征税权或收费权，以政府名义或政府批准名义向所有消费者征收多如牛毛的费用（如机场建设费、电话初装费、手机人网费等），或享受税收减免权，这等于变相增加了本部门或本地区的收益，或各类财政补贴，如亏损补贴、价格补贴和政策补贴，这实际上等于直接获得财政收入；本部门或地区支出最大化，包括争夺更多的财政预算，搞大而无当的标志工程，老百姓并不受益、向上欺骗的形象工程，这就是为什么各个部门竞相搞各类工程，以期获得更多的公共支出和更大的公共投资的缘故。这如同从家金库中变相劫掠财富的一种形式，但却是以扩大“公共利益”的名义，被用于小集团。官员个人利益的最大化目标，包括薪金。职务津贴、公共权利、任免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构等。①“行政级别制”的泛滥，还导致有事业单位、有企业行政化和官僚化，各类机构竞相升格升级等。
①niskanen，w．a，jr，1971．bureaucracy and representative government，chicago：aldine-atherton，p.38．
由于改革和发展是不平衡的，既表现为地区间的不平衡，也表现为同一地区内部各部门的不平衡。他们彼此之间所获得的实际收入、经济资源、政治权力以及个人和集团利益也是不平衡的，……
[续腐败与发展上一小节]因而一方面相互竞争、相互争夺，另一方面又相互结盟，官官相护、盘根错节，千方百计地影响政府决策甚至最高决策，以获得最高决策者的政治支持。这种情况，往往制造各类政府失效、政策失效和计划失效。
第四，改革以来中政治机器运作的收入相当部分来自预算外和制度外收入，使政府和公共机构腐败具有制度化的特点。1978年预算外资金相当于31％的预算收入，到80年代末90年代初几乎与“第一财政预算”相等，被称为“第二预算”。1993年对预算外收支范围作了较大调整，如有企业更新改造资金、大修资金不再作为预算外资金，1997年预算外资金相当于预算收入的比例下降至1／3。其中行政事业单位各类收入占85.4％。此外还有大量政府各类基金（也是一种收费）。当一个政府的收入主要来自于非预算收入时，不仅形成政府腐败，而且使这一腐败呈现制度化，并愈演愈烈。80年代以来普遍倡导和“开绿灯”的军队和武警经商、政机构经商、公共机构（如校、高校、基础科研机构、医院等）创收，就是人为地制造了“逼良为娼”的腐败机制。尽管从1998年以来开始整肃，但是后遗症极大，也毁掉了一大批政干部、教师和科研人员、高级军官。
james c．scott（1972；引自王沪宁编，1990）认为，腐败模式是与政治系的特征和社会经济变化的实质及速度相关联的。腐败可以被视作一种非正式的政治系独立地存在着，并与政治结构的正式特征形成强烈的对比。
以上都表明，导致腐败的主要根源来自内和政府内部已经形成的、错综复杂的、拥有各种利益和影响力的各类既得利益集团，其中，相当一部分官员或集团已经蜕变成如同前苏联的官僚特权集团①，他们最大限度地维护和实现自身利益，也成为阻碍改革和反腐败最大的阻力。这是改革以来中社会结构发生显著变化的重要特征。
①关于前苏联官僚特权集团的详细分析可以参见邢广程：《官僚特权集团：苏联模式的政治基础》，2000年8月。
四、防治腐败的主要措施
1．际经验和主要做法
daniel kaufmann（1999）认为，减少管制，推行贸易自由化和私有化，增强竞争机制，实行适度和统一的税率，将大大减少腐败。他提出如下措施：
——充分而全面的经济自由化。
——取消对宏观经济的行政管制。
——税收政策，无任意裁决权，税率适度、统一，取消免税等。
——建立透明、合理的财政收支机制。
——改进关税，取消多余部门和机构，进行行政机构改革和法制建设。
——改进公务员工资制，提供足够的薪金刺激，严惩读职行为。
——加强公务员同私营部门职员间的竞争。
——大力发展金融部门，建立独立的中央银行、高度透明的会计标准、规定准
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