真空”和“管理真空”，给腐败分子留下可乘之机。因此，必须精心设计综合治理的改革框架和制度框架，把防腐败与制度建设、依法治紧密结合起来，与从严治紧密结合起来。
4．确定防腐败和反腐败的重点部门和关键领域。应该总结内外反腐败的经验，深入研究腐败的各种类型，从而明确在哪些领域腐败最严重、危害最大、影响最恶劣，在哪些环节上最能有效地防止腐败，哪些措施最能严厉地打击腐败。我认为防腐败和反腐败的优先次序如下：首先，优先防止和严厉打击惩治反贪、纪检、检察、监察、法院、审计、司法、海关、公安、武警和军队系统的腐败，家要求它们必须执法公正，保证廉洁，这是中反腐败的前提条件。其次，重点防止和坚决打击重大公共投资、公共财政支出、工商、税务、金融、保险、证券、土地批租、政府采购、房地产等领域的各类腐败，因为这些领域腐败金额巨大，腐败行为猖獗，防止和打击这些领域的腐败才能保证公共利益和家利益。第三，坚决惩治与人民切身利益息息相关的各类垄断行业的腐败，如交通、铁道、民航。电力、电信、卫生、教育等行政垄断行业部门的腐败，以及各类“乱收费”、“乱集资”、“乱摊派”、挪用……
[续防止腐败的综合战略与重大措施上一小节]扶贫救灾款等违法违纪行为，因为这些行业腐败直接损害广大消费者和利益相关者的切身利益，为人民所深恶痛绝，也是广大人民对和政府抱怨和不满的直接原因。
5．在行政机构精简、政府职能转变的前提下，实行“正税养廉”的政策。这样一方面可以有效地减少腐败的可能，另一方面也可以使各级领导和公务员的薪金（包括工资收入和非工资福利待遇）能充分反映其岗位职责，尽可能同私营部门接近，吸引优秀人才为家服务。
对公务员实行退休养老和医疗保障制度，一旦发现公务员有腐败行为，不仅开除公职，而且要取消其部分或全部退休保证金，增加公务员腐败的即期成本和未来风险，使他们从当公务员时就懂得，谁腐败就砸谁的饭碗，使腐败成为“高风险。低收益”的活动。同时对各级公务员实行财产及收入来源申报制度，包括个人及其家庭的资产，如住宅等不动产、债务、补贴等以及个人商业信用记录、纳税和减免税记录等相关信息资料。家有关部门有权依法调查和审查任何人的财产及收入来源情况。
6．严厉打击腐败行为，形成强大的威慑力量。由于腐败损害社会中的每一个人，每个人都为腐败行为付出了某种代价，因而必须采取新的举措，增加威慑，严厉打击腐败行为，增加腐败分子的各种代价。
凡行政与执法部门公务员涉及腐败案件的，均从严从重理；增加经济罚力度（包括罚款、没收其财产等）；对各类案件予以公开审判、公开披露，不仅要使贪污者经济受损，而且要使其承担名誉损失，不仅让其倾家荡产，而且让其身败名裂，不仅使其个人名誉受损，而且使其利益相关者名誉受损①。
①从香港廉政和反腐败的经验看，不仅鼓励社会公众进行举报，而且将其个人罪行以及犯罪调查信息公布于众，使得腐败分子家属及朋好友蒙受耻辱，而这些人常常是犯罪分子的教唆者和利益均沾者，他们必须为此付出代价。因为在中文化中在社会上丢脸是极大的耻辱，反过来可以利用这种文化传统抑制公务员及其家属和朋好友从事腐败行为的动机。
7．积极鼓励公众参与、舆论监督，并与公众、非政府组织和私营部门甚至跨公司建立伙伴关系。无论是反腐败还是防腐败，都不能靠发动政治运动，也不能搞群众运动，但是必须依靠人民的力量，依靠人民的广泛参与和政治民主，这是中反腐败最大的力量。①民主是腐败的天敌。在政治领域中民主越广泛，公众监督的机会就越多，抑制腐败滋生、蔓延的政治压力就越大。强化社会对政府官员腐败行为的监督，披露各种与公众利益相关的信息，使公众获得更多的知情权和表达权；凡是涉及运用权力的地方都要设计监督权力运用的机制；加大人民群众在公共事务中的参与程度，充分发挥各级人大、企业职代会和村民大会的作用，从制度上保证人民群众的参与，不做政治摆设，真正发挥监督的功能。
①邓小平同志认为，反对腐败是长期的、经常的斗争，不搞群众运动，但必须依靠群众，坚决惩治腐败。（中央纪委办公厅编：《邓小平论风廉政建设和反腐败》，中方正出版社，1998年，第66页。）
8．加快与际规则（如wto）接轨并适应全球竞争的市场经济制的建设，促进公平、公开、公正的竞争，反不正当竞争、垄断以及地方保护主义，从制上消除各类租金。
9．完善各种堵塞腐败漏洞的制度建设，如预算制度、会计制度、干部任用和轮换制度、政府采购制度、公共工程招标制度、领导人个人及家庭财产申报制度等，建立基于规则的制度环境。
总之，无论是反腐败还是防腐败，其三大目标是：使中共产真正代表中最广大人民的利益①，建立一个廉洁、勤政、务实、高效的政府②，使中真正实现长治久安。
①江泽民，2000年5月15日讲话。
②朱镕基，2000年2月17日讲话。
二、防止腐败的重大举措
1．对中央和省部级政主要负责人（包括常委）的权力和在公共场所的行为予以明确的制度规定和制度制约。“治必先治，治务必从严”①。从严治的核心是基于明文规则治，即所有的领导人必须置于规与政纪的制度监督之下，必须置于全与全民公开的民主监督之下。以往从严治的要求都是针对地方与单位的组织和领导者，忽视了对政治领导人本身的明文规定与制度制约。政治领导人不仅要作出明确的、公开的反腐败政治承诺，还要身力行地作出廉政和勤政的表率。领导人在公共场所的任何行为都不简单地是个人行为和个人形象，而直接关系到和政府在广大人民心目中的政治形象，也直接涉及中在全世界各的际形象，因而必须对政治领导人的公共场所行为作出适当的必要的规定：
①江泽民在中纪委第四次全会上的讲话，2000年1月14日。
第一，应严格规定领导人出访问乘专机的条件和出行待遇，严格限制出访人员和随行人员。
第二，领导人各地巡视和调查也要本着从俭的原则。
第三，应对领导人活动的公开媒介报道作出严格规定。
2．实行各级政主要负责人个人追究制度，不能拿“经过集讨论决定”等理由来搪塞①。这包括本部门或地区发生的重大决策失误，重大经济损失，重大事故，危害社会稳定的重大事件，群众反映强烈、严重损害和政府形象的不正之风和腐败事件，弄虚作假、虚报浮夸等欺骗上级和群众，干部任用失察、所属干部涉及重大腐败事件，对违法违纪案件隐瞒。包庇、袒护等事件。发生这些情况时，都应追究其个人的领导责任，并作出相应的纪、政纪置，予以公开通报。
①江泽民，2000年1月14日。
3．减少政府对垄断行业部门的管制和保护力度。从际经验看，越是政府高度管制的行业或部门，形成的租金就越高，垄断利益就越大，腐败现象也就越严重。因此，应该对这些部门放松管制，引入竞争机制，开放市场，消除市场准入壁垒，打破垄断，禁止不正当竞争。这是防止这些部门获取租金的主要途径，也是防止腐败的根本措施。为此，必须尽快取消家对民航、铁路、公共交通、供、供电、供气等行业的价格管制，限期实行“政企分开”，将定价权逐步交给企业，实行更为灵活的价格系，使企业可以根据不同季节、不同消费者、不同生产成本和不同供求关系自主决定价格。政府鼓励人民群众或消费者参与价格听证会，防止出现乱涨价现象……
[续防止腐败的综合战略与重大措施上一小节]。政府应使企业定期、不定期地公布生产成本，以便接受社会监督。同时政府应取消对这些行业的补贴和变相补贴，如税收优惠政策等。
从际经验看，许多重大腐败常常来源于政府出让特许经营权的过程，将巨额家财政收益转移给私营企业①。中所不同的是，这些收益常常转移给某些中央机构，并培养了特殊的经济利益集团。为了防止特许经营部门独占特许权收益，家应对这些特许经营部门的超额收入采取特种征收措施，如对中央银行征收货币发行收入，对家烟草公司征收特许生产经营收入，等等。上述收入是家赋予这些部门的特许权收益，应作为中央财政的重要来源之一，即将部门独占的收益归属于家财政收益。这部分收入可大幅度增加家对失业保险、退休保险和扶贫资金的投入。
①susan rose-ackerman，《腐败与政府》，中文版，新华出版社，2000年。
4．大幅度减少政府对企业的审批手续，逐渐将审批制改成登记制，减少政府手续，减少政府过度干预，增加信息透明度。
5．加快贸易自由化进程。这是根治走私猖獗的治本措施。我在加速市场化改革的同时，应加速对外开放的进程。名义高关税、高贸易壁垒形成大量家收益的损失，例如，1993年和1994年我名义关税税率为36％，但是实际关税税率仅分别为4.85％和3.17％。若按名义关税税率计算，中央实际关税流失额分别为1646亿元和3423亿元；若扣除必要的减免税，中央实际关税流失也在1000亿—2000亿元之间。①相当于中央财政收入的1／3—1／2。②际经验表明，名义关税税率越高，走私和腐败现象就越发普遍，这是因为名义税率过高会刺激人们通过行贿和其他方式逃税，而这种现象又会激发更多的偷税漏税行为，从而形成一种恶循环，并使家税收大量流失。为此应大幅度降低名义关税税率，特别是走私猖獗的大宗商品关税税率，如烟草、汽车、钢材、石油、汽油和某些电子产品（手机等）。这有利于从制度上遏制走私猖獗的态势。应加快清理和取消各种非关税壁垒；将企业进出口权由审批制改为登记制；鼓励贸易代理机构与企业建立新型的合作关系；允许各类企业和公共机构直接利用因特网和电子商务在全和全球采购原材料、设备及相关服务，大幅度降低交易成本。
①胡鞍钢著：《中发展前景》，浙江人民出版社，1999年，第178179页。
②对赞比亚、坦桑尼亚和马里进行的一项税收豁免研究估计，合法与非法的免税使家的收入缺口高达50％。仅豁免关税一项，就使莫桑比克1995年实际征收的关税只相当于应缴税额的49％。菲律宾，63％的进口商品根本不缴关税，而逃税使得穷人实际缴的税竟然是富人的两倍。引自《腐败与政府》，中文版，新华出版社，2000年。
6．加快投资自由化进程，开放内外市场，鼓励内和际竞争，打破行业垄断（如烟草、电力、电信、民航、铁路、石油化工等行业），打破地区市场分割壁垒，加快形成统一的、公平竞争的内市场，主动参与周边市场和全球市场竞争。
改变高等教育、医疗卫生、育、文化、娱乐、出版、旅游等行业有比重过高的局面；鼓励民间、其他领域投资者或外资进入这些长期被有单位垄断的服务业，形成多种所有制竞争的局面；分类调整、减少甚至逐步取消对这些部门的非公共服务或非基本服务的财政支出和变相补贴，将财政补贴转向对贫困人口和低收入家庭购买上述公共服务的补贴，使他们有更多的选择权。对地方政府所提供的公共服务（如教育、卫生、医疗、供、供电、供气、电信、公交、环保等）实行居民或社区服务评价和价格评价听证会制度。
7．对重大公共工程项目一律做到招标信息透明化，工程设计、建设以及设备材料采购一律上网，进行内外公开招标。从际经验看，重大公共工程是腐败滋生的重要场所。任何家在涉及重大政府工程和项目承包方面都存在着腐败现象，被称之为典型的“上流腐败”（grand corruption），它是指由于政府最高层的干预所涉及的重大的公共工程项目。一方面，匆忙决策上马太多的低效率的大工程，大多数都是资本密集型的、便于从中获取个人收益的、劳而无功的大项目①；另一方面，又在确属必要的项目上支出过多，因而其腐败的交易额相当于总金额的10％—20％。但是有效的反腐败可以使公共工程成本大幅度下降，例如意大利90年代初官方开始进行反腐败调查之后，公共工程招标的平均价格比五年前减少了40％—50％②。从目前情况看，公共工
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