经济类 - 反腐败的预防性措施

作者:【经济类】 【9,519】字 目 录

 预防措施的基本目的是打消腐败行为的念头,并确保私人的和政府的行为在一个没有腐败的环境中得到实施和开展。这种方法部分地依靠建立在习惯、传统或软法律基础上的含蓄的或间接的技术,并且部分地依靠建立在实际的法律基础上的明确的技术,包括采购、竞选捐助和财政管理规则。

一、间接的技术

在此所讨论的与腐败作斗争的间接技术是那些分别附属于家约束、领导法规、财产申报、行为法规和媒作用的技术。

1.家约束

一个家发展的程度不仅仅是健全的经济政策的结果,也是政治领袖、政府官员和公民遵守法律、法规和制度的结果,除此以外,还是遵循行为规范的结果。一个守法的公民更可能存在于这样一个家,在那里,政府官员不仅称职,而且公正无私,不具有掠夺;在那里,盛行公务透明,明确各自应负的责任。在官员腐败的家里,遵纪守法很少是公民们的最佳策略,因为行贿和非法行为能产生更高的回报。猖獗的腐败会削弱家组织和政府的合法基础。当一个政府官员追求他自己的利益,而不考虑到与他的公共职责相关的利益时,政府实之间的权力平衡和政府与社会之间的平衡会被极大地破坏。如果一般人认……

[续反腐败的预防性措施上一小节]为政府官员没有被他们的公共职责所制约,他们就很可能不遵守社会的法律。在这样的情况下,反复地阐明法律规则的优势,并且更加直接地表明在最高层与腐败作斗争的必要就非常重要了,因为腐败是使法律规则动摇的根本原因之一。

一些家已经试图在他们最关键的法律文件中,清楚地阐明他们与腐败作斗争的意愿。例如,加纳第四共和(1992)的宪法,公开地宣称“本政府将采取措施根除腐败行为和权力的滥用”。根除腐败,成了写入宪法中的公民义务。为此目的,尼泊尔的宪法特别提出,建立一个委员会来调查权力的滥用。乌干达的1995年宪法还收录了一篇关于应尽义务的文章。它强调指出,所有的政府官员是基于人民的信任才被选举出来的,所有被置于领导和责任岗位的人在他们的工作中都要对人民负责;并且最终,所有的法律手段都要被用来揭发、斗争并根除那些占据着政治和其他公共权力的人所进行的腐败行为和权力的滥用或误用。大多数发达家的宪法并不具有相似的规定,对腐败行为的控制留在立法框架中颁布其他法律来解决。

发达家在他们与腐败的斗争中,已经相对地成功了,尽管他们没有特别的、系统的法律规定。而发展中家已经有了这样的规定,这些规定试图阐明他们与腐败作斗争的解决方法,然而,迄今为止,这些并没有产生明显的效果。的确,在那些腐败成为普遍现象并且一般化了,以及与腐败作斗争的组织仍然于萌芽状态——或者根本不存在——的家,通过重要的法律文件的颁布,例如宪法,主张家诚实、家清廉和家约束的规范对于根除腐败起到了有价值的贡献。至少它说明了,该政权是如何认识这个与道德和与发展相关的问题的。

2.领导法规

在预防腐败或与腐败作斗争的努力中,家政治领袖的作用和行为是至关重要的。最高领导者应该为政府的系设定一个基调,这个系应该是透明的,并且愿意遵守这个基调。采用这种方法是由政府的政策来保障的,在一些家也与宪法的或法律的手段相结合。领导法规最初起源于非洲家,它通常包括一系列的规定(写人了系统的或普通的法律或非正式的没有法律强制力的规范),这些规定被认为对于一个家的反腐败是非常有用的。

为了使政治领导人(或高级官员)任意置权的空间最小化,以及致力于解决利益冲突问题,一些非洲家,例如坦桑尼亚和乌干达,已经采取了要求那里的领导人和官员报告在他们行使职权的过程中潜在的利益冲突的立法。加纳第四共和宪法(1992)更进一步明确说明了政府官员的行为标准,并且表明政府在预防腐败行为中坚定的立场。

有些家,由于各种各样的社会政治原因,它们无法建立一个令人满意的法律框架,并且在那里,政府和社会高层腐败十分猖獗。在那样的家和环境里,控制腐败倾向的一种方法就是系统地减小公众领导和官员参与腐败行为的动机和机会。在许多家,涉及到高官、政治领袖的丑闻和谋,已经动摇了公众对于多年来政府行事方式的信心。向腐败的控制中加入领导尺度的行为规范,也许有助于普遍地重建对政府的信心。

3.财产申报

用来预防腐败的另一项技术就是揭露一个官员已经从腐败中获得的收益(特别是财产上的收益),并且对其来源的合法进行质询。对于政府(或者在某些情况下的普通的公众)来说,能够对比高级政府官员在任职前后的实际财产价值是非常重要的。财产的申报使得发现这种腐败变得更加容易。

几个家已经试图通过利用宪法或其他法律手段来构筑这种财产申报系,以预防腐败的发生。例如加纳,要求保留公职的人,在取得职务前每四年向审计长提交一份申报,讲明他直接和间接所拥有的资产,所欠的债务。

1978年,美在政府法规中引入了道德规范,该法规要求联邦政府中所有三个分支机构的高级政府官员公开财产,并建立了一个政府办公室来监督对这项法律的遵守情况。政府法规中的道德规范条款建立了一种机制,它任命了一个独立的法律顾问来调查和起诉政府高级官员的罪行。

来自很多家的证据表明,与财产申报相关的法律已经在书面上出现了,但是很少被严肃地对待。例如,1998年3月,莫桑比克政府签署了一项名为反腐败高级机构的法规草案,但是,会毫不犹豫地否决了这项草案。1996年,印度根据印度预防腐败法规(1988)的权限,排除了选举产生的代表。这表明在遏制腐败的政治愿望与相关的执行方法之间存在着巨大的差距。现实的教训趋向于指向这样一种情形,即:财产被申报了,但是适当的机制并没有就位来强制执行。

虽然政府官员应该申报他们财产的要求对它自身的利益有帮助,但在实践中,并没有极大地遏制一个家中腐败的发生率。只有很少的家已经建立起了检查提供出来的信息的准确的机制。在很多家,属关系和家族关系使得确保信息的准确非常困难。腐败分子总是能够找到某些方式来隐藏他们的非法收入,在保持对收入的实际控制的同时,将收入转移给朋友或属。全世界的经验表明,财产申报要求的执行决不是很容易的。我们所知的高级政府官员因为作出了错误的财产申报(甚至在谣言盛行的情况下)而被带到法庭的例子,是不太常见的。没有多少高级政府官员曾因为他们无法解释在申报中表明的财产而被迫离开职务。

尽管有这些缺点,但是应该着重强调,财产披露系能够以它自己的权力而成为一个强有力的障碍。财产申报能够有助于——尽管是有限的——家减少和预防腐败发生的努力。

4.行为规范

行为规范是良好行为的标准,它被不断地描述为涉及个人组成的群、组织或专业团。虽然行为规范也有以法律形式建立的,包括利用民法和刑法进行惩罚,然而,更经常的,行为规范是以非正式的但是具有约束力的行为规则为特征的,这些规则部分地依赖于同等的压力,部分地依赖于其他形式的内职业纪律和自律机制。虽然这些行为规范主要不是作为反对腐败的措施,但它们有利于提高透明度和应负的责任,并有利于——尽管是间接的——对社会中腐败的控制。

在许多家,行为规范已经被描述为让公务员和被选举出来的官员控制他们的职业行为,以及与其他政的交往。管理选举出来的代表和政府任命者行为的许多行为法规,都是这些人自己说明的。当货币补偿受到限……

[续反腐败的预防性措施上一小节]制的时候,就会出现出售特权的趋势。这样,一项涉及预防腐败行为的有效的技术,就是要为政府官员建立一个清晰的行为规范。

在澳大利亚,《家公务员公务行为方针》就如在1987年所修订的那样,包括了政治家们之间的关系,他们的职员和公务员之间的关系,以及公共和官方信息的理。该方针也包括了在公共利益群,财产和其他私人利益,以及个人行为方面的参与。加纳1992年宪法表明,“一个政府官员不能将自己置身于这样的位置,即他的个人利益与他的职位的功能履行有冲突,或有可能冲突”。此外,“没有人能够被任命为一个政府团或机构的控制实的主席,或者以该身份行动,当他同时在该团或机构的服务中拥有一个职位的时候”。这些规定建立起了职务不能两立的观念和利益冲突的观念。日本在1984年的《家公务员法》中规定,该法规主要关注于公共利益和机密。道德行为规范的标准涵盖了这样的条款,即为人民服务,宣誓尽职和遵守法律,禁止可能引起对公共服务不信任的行为,保守机密,限制政治行为,以及排斥在私人企业之外。

在美的法律中,政府官员接受礼物也被认为是一种严重的不合道德规范的行为。在新加坡,公务员禁止从除了朋友和家人之外的人那里接受礼物,无论是以金钱还是以类似的方式。对于从戚那里获得的礼物和贷款则没有限制。香港的法律虽然没有那么严格,也是非常特别的。在特定的场合下,政府官员能够从公众那里接受不超过130港币的礼物,和从朋友那里接受不超过260港币的礼物。在其他情况下,朋友能够给予52港币的礼物和260港币的借款,从公众那里得到的借款不得超过130港币。

俄罗斯的反垄断法禁止家和政府官员参与独立的企业行为;禁止拥有公司;禁止在经济合伙企业或社团的一般会议中投票,不管是独立的,还是通过一个代表;禁止在经济实的任何管理机构中拥有职权。联邦行政部门的官员,俄罗斯联邦(rf)的执行部门,以及地方自治机构,营利或非营利组织或它们的经理,以及个人,包括企业家个人,如果违反了反垄断法的任何规定,将承担民事的、行政的或者刑事的责任。控制行政官员的旅行是俄罗斯法律框架中另一个值得注意的方面。

在专业管理规定关于腐败的争论中,吸引了大多数人注意力的是那些涉及政治领导人和法官的。其中有对部长的管理规定。政府行政部门的部长在确保政府政策在一个透明的和负责任的情况下运行起着重要的作用。然而,在部长既是政府的一员,也是政的一员的情况下,责任被模糊了,这就有了腐败发生的机会。因此,对于部长来说,清楚地区分他或她作为一个部长的行为和作为政的一个成员的行为是非常重要的。英的规定强调,部长被期望按照宪法中的最高标准行事,并在完成他们的职责过程中注意个人行为。公共资金的正确使用是这项行为规范的关键。根据英的法规,支持公务员的政治公正而不要求公务员以可能与公务员法规冲突的方式行事是部长们的责任。确保在委任问题上的影响不因派的目的被滥用是他们的职责。最后,英法规禁止部长从其可能因此受到法律或道义上束缚的任何个人那里接受礼物。

由于法官地位的特殊,许多家还有专门针对法官腐败问题的法规,主要有马达加斯加模式、美模式等。

不管这种法规是否来源于组织法,一项议会的法令,或者一个纯粹的、非正式的行动法规,人们不断地认识到,这一系列的行动法规是预防任何官方团、组织或专业实中腐败的强有力的工具。它促进了透明,并且谴责了权力的滥用和错用。

5.媒的积极作用

公共服务中的腐败,与公务员缺乏应负责任的自觉,显然存在着直接的联系。使公务员更加负责任的一个方法,就是促进有效率的和有监督的大众媒的发展。媒(第四产业)对于公共事务领域中的不正当行为的指控,并揭发腐败和腐败行为具有重要的作用。这种作用,当政治组织不足以和无法有效地保证公务员应负责任的时候,变得更加重要。可信的媒,对公众具有强大的影响力,在揭露不正当的和不公正的行政行为和腐败方面,具有重要的作用。关于这一点一个很好的例证就是,在洛克希德情报系统(lockheed)丑闻中,媒所起到的作用。一个当地的月刊提出了指控,这促使日本当时的首相辞职。其他类似的例子大量存在。

对媒的最重要的保护就是言论自由的保证。理论上,在绝大多数宪法中,这种保证已经变得普遍,并且,这种保证常常包

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