败而后，其势能抚而不能剿。至洋人入城，战守一无足恃，则剿亦害、抚亦害。就两者轻重论之，不得不权宜以救目前之急。自换约以后，洋人退回天津，纷纷南驶，而所请尚执条约为据。是洋人并不利我土地、人民，犹可以信义笼络，驯服其性；似与前代之事稍异。方今捻炽于北、发炽于南，饷竭兵疲；洋人乘我虚弱，而为其所制。如不胜其忿而与之为雠，则有旦夕之变；若忘其为害而全不设备，则贻子孙之忧。古人有言：「以和好为权宜，以战守为实事」；洵笃论也。今日之势，发、捻交乘，心腹之害也。俄国壤地相接，有蚕食上国之志；肘腋之忧也。英国志在通商，暴虐无人理；不为限制，则无以自文：肢体之患也。故灭发、捻为先，治俄次之，治英又次之。惟有隐消其鸷疾之气，而未可遽张以挞发之威。倘天心悔祸、贼匪渐平，则以皇上之圣明，臣等竭其颛蒙之力，必能有所补救。若就目前之计，按照条约不使稍有侵越，外效信睦而隐示羁縻；数年间，即偶有要求，尚不遽为大害。因拟善后章程六条：一、京师总理各国事务衙门，以王大臣领之，军机大臣兼领其事，选章京满、汉各八人轮直。俟军务定，各国事简，仍归军机处办理，以符旧制。一、分设南北口岸大臣。牛庄、天津、登州三口，暂设办理通商大臣，驻天津。五口钦差大臣旧隶两江总督，新增内江、闽、广口岸，事益繁；曾国藩方在军，仍暂令薜焕署理，驻上海。吉林、黑龙江边境，俄人越界侵占，久匿不报；令将军等履勘以闻。一、天津关税，以三口通商大臣主之；牛庄仍归山海关监督，听通商大臣统辖。新立通州口岸，应派员专理。镇江、九江、汉口、琼州、潮州、台湾、淡水诸口岸，由各督、抚会上海钦差大臣遴员司其事。俄国新议行货之库伦、喀什噶尔、张家口并旧通商之恰克图、塔尔巴哈台等处，定约为乌苏里、绥芬河各所不纳税；请下伊犁将军各大臣监督，悉心榷课，核实备用。并以洋税扣归二成，请酌给官吏办公经费。一、各省办理外国事件，将军、督、抚互相知照，以免歧误。一、广东、上海各择通外国语言、文字者二人来京，仿俄罗斯馆教习例，选八旗子弟年十三、四以下者学习。两年后，考其勤惰，有成者优奖。一、各海口内外商情并外国新闻纸，按月咨报总理各国事务衙门备核』。均如所议行。复密疏请练八旗兵丁，略言：『制敌在乎自强，自强必先练兵。比者抚局虽成，而国威未振；宜亟图振兴，使彼顺则可以相安、逆则可以有备。况发、捻交乘，尤宜速图剿办；内患能除，外侮自绝。请筹款添置火器营枪炮，给八旗丁演习；选闲散余丁别立营伍，专习技艺、抬枪。并请敕僧格林沁举知兵将弁一人来京，督率训练』。上韪之，遂立神机营。文祥又奏言：『自办理抚局以来，于外省军情见闻渐少；而深维大局，忧心如焚。窃谓今之患，外有四夷，内有发、捻；兵疲饷竭，在在为难。然洋人桀骜，竭力抚绥，尚不至遽有变局。而发逆蹂躏东南数省，仅恃有淮、扬一线之隔；捻匪则出没三省间，蔓延徐、宿，近更扰及山东金乡、鱼台一带，僧格林沁军有羊山集之挫。比虽小胜，然匪踪飘忽，直隶一带空虚。僧格林沁兵行，后路尚形单薄；胜保所部，多未经行阵。抚局既定而未敢遽撤者，一以弹压土匪、一以防东省之匪阑入直境，藉此为僧格林沁后路策应也。夫僧格林沁与士卒同甘苦，并能调度一切机宜；然其势亦孤立无援。胜保勇敢有余，而审慎不足；且同为统兵大臣，未肯相下。是僧格林沁军必得良将劲卒赞助援应，方无意外之失。良将一时难得；窃忆前任副都统富明阿、西宁镇总兵成明从军江北，素号得力，因养伤回旗；如病痊，请特旨录用，或发僧格林沁军营领队击贼、或留京师训练旗兵。并请命各统兵大臣选带队得力者保奏存记，酌量调遣，用资御侮。再，湖南巡抚骆秉章近因石逆回窜，暂缓赴川；而川省贼势益张，文武皆不知兵。伏思前任云贵总督张亮基谋略素优，以病开缺；因滇事棘手，托词引退。若移之川省，或能展其才猷；且川省安，滇省亦易就理。又前任江西九江道沈葆桢、湖北候补知县刘蓉，均才堪大用；请敕胡林翼察其能任何任，奏恳破格录用』。上嘉纳焉。
十一年二月，授右翼前锋统领。三月，署镶黄旗满洲都统；寻充总理各国事务大臣。七月，充崇文门副监督。文宗显皇帝升遐、穆宗毅皇帝御极，文祥请解枢务；命仍在军机大臣上行走。十月，偕王大臣等奏请两宫皇太后垂帘听政，并议章程、礼节；寻充实录馆副总裁。十二月，充经筵讲官，管理神机营事务。同治元年正月，迁都察院左都御史、正白旗蒙古都统。二月，管理国子监事务。三月，署工部尚书，管理火药局；命恭理丧仪。四月，充总管内务府大臣。五月，署镶白旗满洲都统。六月，署兵部尚书，充拔贡朝考阅卷大臣。七月，管理向导处事务。闰八月，授工部尚书，兼署兵部尚书。九月，恭送文宗显皇帝、孝德显皇后梓宫奉移山陵礼成，赏加三级。二年四月，充朝考阅卷大臣。十二月，管理理藩院事务。初，江苏、浙江省城克复，上屡欲加恩枢臣，均再三辞；上重违其意。三年六月，江宁复，首逆就殄；七月，捷至，谕「枢臣同心辅治，宜予优奖」；文祥仍固
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