（一）先后次序
经济的发展对各个层次的教育设施产生了巨大的需求。
对初等教育的需求增大了，最终要求每个学龄儿童都接受义务教育。还需要办更多的中等学校，这一方面是为中等教育本身的发展提供人才，另一方面为各个大学提供人才，或者进行进一步的训练，把他们培养成为秘书、教师或技术助理。
需要一整套教育设施来培养手艺人、农业助理员、教师、护士、秘书、技师。除了这些学校之外，尚有成人教育，从扫盲或推广农业技术直到文学写作班次。而居于整个体系顶端的是需要在几乎每一个知识领域培养具有大学水平的人才。
“适当”提供所有这些服务的费用是任何低收入国家的预算担负不了的。所以必须加以选择。那么是让少数人得到良好培训，还是让多得多的人受到半培训呢？在技术教育和中等教育之间，成人教育和初等教育之间，人文教育和技术教育之间，哪个在先哪个在后呢？
先说先后次序问题。教育提出的困难是，它既是消费项目，又是投资项目。作为一项投资，教育直接为增加生产作出贡献。有些国家对一切教育都抱怀疑态度，因为教育可能损害当前的权威，无论是政治的、宗教的、种族的还是种姓的权威。但是大部分国家决定一切直接增加生产的教育设施都值得最大限度地加以扩充是毫无困难的，就是说花在这些设施上的钱就像花在灌溉方面的钱一样是一种资本投资。困难在于对那些有助于欣赏而不是有助于生产的教育——譬如扫盲，界限划在哪里。有些社会成员必须断文识字，否则他们就不能工作。但是如果大多数农民、搬运工、理发匠或佣人是有文化的，他们的生产率将会大大提高，以致补足他们受教育的经费还有余。我们希望让所有这些人受教育不是作为一项投资，而是作为一项生活资料，因为我们认为教育将帮助他们享受更多的东西（书籍、报纸），或者更好地理解一些事情（他们并不一定因此增加任何乐趣；他们仅仅变得更加通情达理）。从经济观点来说，这部分教育不是有利可图的投资，而是同其他消费品，如衣服、房屋或留声机一样的消费品。国民收入没有多到足以使社会的每个人都得到温饱。
在实行免费、义务和国有化教育之前的时代，每个家庭都自己解决这些问题，按照家庭收入、投资计划和其他需要，尽可能地承受从私人教师那里接受教育的负担。由于没受过教育的人实在无法正确判断教育的优点和缺点，作出的决定都是错误的，大概错在低估教育的价值——总而言之，在这样的社会中，就全体居民来说，对教育的需求是极小的。然而，现今教育是一项公用事业，因此必须作出的大部分决定都是政治上具有争议的问题。
关于教育应放在什么样的优先地位的政治见解正在起变化。50年以前，大部分民族主义政治家都提倡教育；据认为教育政策的最高目标是要让所有儿童都进学校受教育。重点基本上是把教育当作一项消费事业来办；有的教育也会产生增加生产的效果，但是社会应是有文化的，这是一个民族自豪感的问题，不管对生产的影响如何。现在先后次序正在变化，投资型教育正在受到重视，这在以前是从来没有过的。譬如，许多国家为推广农业技术和开办技术院校的财政拨款在迅速增加。成人教育已走向前列。甚至有些教育理论家说，在这一阶段，教育父母比教育孩子更有价值。其论据是，孩子们在学校学到的知识，在他们回家见到他们无知的父母时就会忘得一干二净，或者根本不当一回事。许多孩子在经过五、六年义务教育学习看书之后，离开学校三年之内就忘记怎样看书了。反之，如果教父母看书写字，他们的孩子也会以这样或那样的方式跟着学习，而且父母还能在他们自己的工厂或农场学习怎样改进他们的生产技术。甚至有些持极端看法的人说，为断文识字提出的要求太多；人们应当学习让环境生产更多的东西——学习增加亩产的办法，学手艺、照看孩子、做衣服，这些事情大部分用不着教断文识字就能做到，而且更有用处。
同类的争论已影响对高等教育的态度。受过高等教育的人基本上把高等教育看作是一种投资，是确保取得优越的社会地位和优厚收入的一种手段。律师的地位就是这样，最有成就的律师的收入是很有吸引力的，所以学这一专业的人多得不成比例。这是大部分低收入国家律师太多的一个原因，也是人们认为有些律师为了生计而落入圈套的一个原因。在大专院校开设广泛的国家，律师人数明显过多，使得许多学生不得不转到其它系就读。如果同时社会不发展经济，那么工程师、科学家或医生就没有日益扩大的市场，国家到处是文科毕业生，由于他们拿不到薪水，甚至得不到他们认为他们所受的优越教育应得的社会地位，他们不得不做他们能够得到的任何工作，他们都极为不满意，他们是进行政治鼓动的头等人才。
从社会观点来看，大学教育是一种消费还是一种投资的问题，完全取决于供求关系。在那些每年培养大批找不到职业的文科毕业生的低收入国家，大学教育基本上是一种消费，难以维持。所以说难以维持是因为培养一名大学毕业生的费用非常之高，如果教育仅仅是一种消费，那倒不如把纳税人的钱花在开
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