倚。驳回其许多自我诉讼的行政机构会受到人们的批评，即它对无价值的案件提起诉讼而表现出不当的判断力并浪费了大量稀缺资源。
行政机构偏倚的危险性可能会使立法机构拒绝给行政机构以很大的救济权力。正常的行政救济就是中止和制止令（theceaseanddesistorder）——实质上即为禁令，而其他救济手段的缺乏（正如我们在13．2中看到的那样）会造成行政功能的衰退。如果行政机构可以对被告施用引起严重成本的制裁，那么偏倚性行政机构裁决的社会成本当然会比现在的高得多。
22．5行政机构的行为
可能造成行政机构低效率的两种途径是：具有与促进效率（被称作“资源配置效率”）相反的目标；不论其目标是什么，它没有将其追求目标的成本最小化（被称作“内部效率”）。第二个问题更为公众所关注，但也许并没有那么重要。我们已讨论了一个说明内部低效率的证据——行政机构起诉了大量似乎轻微的案件这一事实。其他的证据是，行政机构职员所得薪金往往比私营部门职员的低从而（一个相关的观点）使他们离开行政机构而就业于该机构所管制的产业以取得更高的收入。常常从这些论据中所推出的结论是：行政机构职员的素质较差；由于他们可以被其管制的产业所雇佣，所以他们在履行行政机构义务时就会被收买；行政机构职员的流动会过量。事实上，这一证据也可以推出以下结论：第一，行政机构职员由于在为行政机构工作时所获得的专门训练及其经历，与其他职业相比，能增加其在受管制产业中的生产能力，所以产业就会雇佣他们；第二，行政机构之所以能以低于私人雇主所支付的薪金吸引能胜任其工作的人们，其原因是行政机构所提供的训练和经历会增加其职员的终身收益能力——这是他以暂时低工资形式购置的一种人力资本投资。
依据这种观点，受管制产业雇佣行政机构职员并不意味着它对他们以往恩惠的报答；行政机构向其职员支付相对较低的薪金也决不意味着他们的素质不合格。
在防止行政机构及其职员浪费资源的各种途径中，首先应该是行政机构人员的抱负。如果他们获得了工作效率的好名望，那么就任更高职务或在私人部门就业取得高收入的愿望就会实现。第二个因素是立法机构拨款的作用。行政机构对拨款的竞争相当于（虽然只是近似地）企业对资本的竞争。无效率的企业会在资本市场中处于逆境；无效率的行政机构（但具有较大的不确定性）会因其更有效率的竞争对手而失却拨款。
由于行政机构的产出并不在市场上出售而很难估价，又由于国会议员的激励是很复杂的，拨款过程中的行为规则肯定要比资本市场中的弱得多。而且，没有产品市场竞争就消除了成本最小化的另一重要压力。另外，政治因素也影响着职员雇佣，从而进一步影响着职员的能力。解雇最佳水平之下的政府职员几乎是不可能的。而且这里有一个普遍存在的缺乏远见问题。只打算在行政机构呆数年的行政机构领导和只想呆一两年的职员不会积极地去追求没有立即效应的计划。例如，由行政机构雇佣的律师可能偏好于小案件，这是因为这种案件能使他在不长的任期内得到庭审经验而大案件可能直到他离开都不会开庭。在大案件的情况下，他们可能只是播种（从事单调的预先调查）而其他人却能收获（实际上由他们的后任开庭审理）。
由于所有以上的原因，一般的行政机构要比一般的企化管理得差些，但其差距可能并没有许多人想象的那么令人注目。
22．6行政机构行为的司法审查
切纳里原则（thechenerydoctrine）——这一原则禁止进行司法审查的法院依不同于行政机构的原理（具有代表性的是，行政机构律师在进行司法审查的法院为其决定辩护所提出的原理）维持行政行为——可以被看作是对行政裁决之政治性的认可。如果人们可以认为行政机构只是从事事实调查，那么进行司法审查的法院依任何对它有意义的理由来维持行政机构的决定都是恰如其分的；而且可以推测，行政机构会接受这种理由。但如果行政机构决定的实际动机是政治性的，那么法院就很难预料行政机构是否会采纳它所提出的理由。当然，即使由行政机构来处理这样一个连法院也无能力分辩所提之理由是否正确的难题，切纳里原则仍会具有它的意义。有时确实要由行政机构来处理这些问题，但无论问题多么具有专业性和复杂性，它们仍将适用这一原则。
经常提出而摆在我们面前的问题是，行政机构行为的司法审查开始时应置于地方（初审）法院还是置于有审查权的上诉法院，或受害人是否应该直接向上诉法院起诉。从经济学的理论看，这一问题就是增加一个司法审查等级（地方法院）所产生的成本是否低于其减少法律错误成本所产生的收益。其实，这是一次复杂的抉择。如果地方法院审判的上诉率高于零而低于100％（当然，实际情况就是这样），那么两个等级的审查就会增加法院受审案件的总量而降低法院上诉案件的数量。假设在100项行政决定中，有50项要受司法审查，而如果地方法院享有最初审查的管辖权，那么它们审查裁定的20％会被上诉到上诉法院。这样，在一个两审级的制度中，案件总量
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