镇经营二、三产业，但是国务院发的《关于农民进集镇问题的通知》中则规定不许进县城，有些大胆一点的省自行开了口子允许进县城；1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干决定》中提出，改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商。这三个中共中央文件，是推动中国城市化的三个里程碑。经历过15年的曲折发展，一大批繁华的小城镇崛起，尤其是在珠江三角洲和长江三角洲，小城镇的发展特别迅速。
必须指出的是，这三个文件中用的“允许”一词，多少表明了中国农村城市化的被动特点。中共中央制定这三个文件时，不得不考虑中国城乡经济差距大，现有城市就业扩张能力和基础设施承载能力有限等客观因素。也正因为如此，中国至今还保持着典型的城乡分立的二元社会结构。
城市化滞后引起的问题
目前世界上发达国家的城镇化水平为78％，最高的达92％，中等收入国家为60％。而中国的城镇化水平，有人做了一个估计，认为已达30％。尽管这一估计过高，但仍然低于低收入国家的平均水平，仅与印度、印尼等国相近。由此可见，中国的城市化水平，与中国的经济发展水平不相适应。
即使就目前中国的城市化水平来说，也存在着严重的问题，集中表现在城市结构极不协调：
一是城市规模过大，大城市过多，中小城市发展不够。百万以上人口的城市在10万以上人口城市中的比重为43％。而日本、美国等国在城市化处于30％的水平时，百万人口以上特大城市占10万以上人口的城市比重仅为33％；中国10万～30万人口的小城市在10万以上总人口中的城市比重为27％，而英国、法国都在60％以上。这一特点说明，中国的城市化趋势与世界上的一般趋势正好相反。
二是地域分布很不均衡。主要集中在东部沿海地区，西部地区城市发展严重滞后。
三是城市产业结构失衡。主要集中在工业，第三产业发展严重滞后，特别是交通运输业和市政基础设施发展不够。
城市化滞后是中国非典型化的工业化发展的一个严重缺陷，它使中国经济发展面临许多矛盾和问题：
首先，城市化滞后使二元经济矛盾不断拉大。改★经典书库★革以前，中国重工业超前发展和城乡隔绝制度下的城市化进程，造就了十分悬殊的二元经济结构。
1985年以来，由于农业劳动力向非农产业转移缓慢，使二元经济矛盾又进一步拉大。特别是近几年，由于大量劳动力滞留在比重不断下降的农业上，导致农民收入不断下降，农民与非农民的收入差距迅速扩大。据国家统计局对29个省、市、启治区6．7万户农户的抽样调查，1994年前三个季度，农村居民人均现金收人为838．4元，增长33．696；而城市职工人均工资性收入增长38％（据说有瞒报的可能），高出5个百分点。另外，1994年北京城市居民人均生活费收入4731．24元，农村居民人均纯收人为2422．1元，收入之比为1．95:1，比上年的1．78:1有所扩大，两者的差距由上年的1441元增至2309元。这表明，城乡二元经济矛盾不断拉大。
城市化滞后带来的第二个问题是农业劳动力就地分散转移，既不稳定也不经济。我国农民一直存在从农业部门向比较利益较高的非农业部门转移的强烈冲动，然而由于城乡隔绝体制的限制，基本上是离土不离乡，实行就地转移，半径不大。农民既不将非农产业看作自己的长期生存保障，脆弱的非农业也不给农民提供稳定的工作机会。另一方面，由于城市化发展滞后，农村工业被迫就地发展，形成了十分分散的格局，致使“聚集效应”十分低下。正是由于存在这些问题，中国的乡镇工业长期徘徊在小型化、分散化的低层次上，难以进入现代化工业层次。到后来，这一问题是造成乡镇企业发展势头减缓，转移农业剩余劳动力的能力下降的主要原因。
城市化滞后带来的第三个问题是导致产业结构不合理，第三产业发展缓慢。第三产业要依托于人口、工业相对密集的区域，这样才能发挥其服务功徙的规模效益。由于城市化滞后使人口和工业分布过度分散，严重抑制了第三产业的发展，反过来又大大延缓了中国农村剩余劳动力向非农产业转移的过程，从而使中国的产业结构与就业结构变动，都大大偏离反映世界工业化发展一般规律的标准结构，由此把中国的大多数人口排斥在现代工业文明之外。
农村劳动力大转移——民工潮
本节对延续10多年的民工潮进行了历史回顾，特别指出在劳动力无限供给状态下，中国社会的根本性难题：如何消化天文数字般的农村剩余劳动力。
目前中国4．2亿农村劳动力中，至少有1．6亿剩余劳动力，预计90年代中后期乡村劳动力年平均增长2．07％，而乡镇企业自改革以来，平均每年吸纳570万人，即便是在最高的1994年，乡镇企业也还只能吸纳农村全部剩余劳动力的26．6％。在此情况下，这些剩余劳动力必然要到城市中寻求出路，这就是农村劳动力跨区域流动的原动力。各种传媒将此现象称之为“民工潮”。
“民工潮”的涌现是二元经济结构下的必然产物。简言之，中国工业化进程和劳动力转移不同步，大量剩余劳动力滞留在农村，使农村出现了劳动生产率低、农产品商品率低、农民收入低的“三低”现象，累积了十分突出的社会矛盾。在改革开放大潮中，农民进城寻求生存和发展的机会，成为理所当然的事。
“民工潮”的社会效应
大量农民工进城，给中国的城市管理带来了空前的困难。关于其社会效应，社会各界讨论得很多，基本上都承认有正负两方面效应。
得到社会一致公认的正面效应是：
农村劳动力的流动，有利于经济的发展和社会的进步。对输出地区来说，增加了农民收入，提高了农民的消费水平，增加了农村社会购买力。农民将部分收入用于发展第二、三产业，为农村劳动力创造了更多的就业机会。所谓“出去一个，脱贫一窝”的说法就是据此而来。一部分农村劳动力转移到非农领域后，使另一部分农业劳动力得到更多的农业资源，为发展规模经营创造了较好的条件。如人口数量为全国之冠的四川省，每年多达600万的出省打工人员为四川赚回了140多亿元的劳务收入，成为该省振兴本地经济的一大资本来源。对输入地区来说，从外地引来源源不断的廉价劳动力，促进了本地第二、三产业的发展，弥补了本地经济发展中劳动力的不足。
农村劳动力跨区域流动，不仅活化了生产要素，沟通了城乡关系，促进了城乡二元结构向城乡一体化转变，还有力地促进了全国统一的劳动力市场的建立，并带动了户籍、就业方面的制度改革。此外，农村劳动力跨区域流动，使农民开阔了视野，接受了许多新事物，这对提高农民素质，推动社会进步起到了一定的积极作用。不少外出务工经商的农民，直接受到现代工业文明和城市文明的熏陶，开阔了视野，学到了本领，他们当中很多人回到乡下后，成为当地乡镇企业的技术骨干，有的还成为农民企业家。
劳动力大规模跨区域流动，是对中国传统体制的第三次大冲击。改革以来，中国农民对传统体制进行了三次大冲击，第一次冲击是农民用家庭联产承包责任制冲击人民公社体制，第二次是农民用乡镇企业冲击旧的把农民排除在外的工业化方式，第三次冲击是农民通过以寻找就业机会为直接目标的自发性大规模跨区域流动，冲击旧的城乡分割、区域封闭的社会经济管理体制。
对农民大量外流在农村产生的负效应，社会各界的看法如下：
农村劳动力的大量外流，对农业生产带来了一系列影响。首先，由于走出农村的绝大多数人是有一定文化基础、体魄健壮、智力较高的青年农民，留下的多为老弱病残和婦女儿童，农村劳动力的素质明显下降，严重影响了科学知识的普及和新技术的推广；其次，“离土不离乡”的农村劳动力流动，使多数人在向外流动的过程中，不肯轻易放弃耕地，即使有了稳定的非农产业工作时还是如此。这样既使新增的农村劳动力无法获得土地，造成耕地资源的分配和占有关系日益紧张；另一方面，外出人员无法经营土地，对土地实行粗放式经营，耕地撂荒或变相撂荒现象大量出现，许多地区的农田和其它基础设施严重老化。
无奈的城市咏叹调——生活安全感下降
大多数民工并不知道城里的实际需要，自己也不知道能否找到工作，就盲目奔向沿海地区及大中城市，许多人找不到主作，流落街头，于是在各大中城市，常常游蕩着一些身无分文，又无长技且无事可做的农民工，给城市的治安、卫生、教育等管理工作带来了严重的困难。近年来城市和交通线上的偷盗、抢劫。卖婬、嫖娼、赌博、贩毒等各种犯罪活动，绝大多数都是流动人员作案。国家的许多政策，如计划生育、卫生防疫、工商税收、义务教育等政策，在这一批人中根本就无法落实。
由于这些负面作用的存在，城市人对农民工的看法非常不好，认为他们的到来，劣化了城市的生存环境，破坏了社会治安，使城市人的安全感下降；而农民工则认为城市人非常势利，瞧不起农村人。以深圳经济特区为例，该地存在大量外来劳务工，使该地的社会治安形势近几年越来越严峻，据公安部门公布的材料，在深圳特区发生的抢劫、杀人、强姦、轮姦、卖婬、贩毒等恶性刑事案件，90％以上是这些主要来自各地农村的“三无”人员（无固定工作、无合法证件、无固定住所）所为。北京市同样也存在一支庞大的民工队伍，在对外地民工既感恼火且又需要的情况下，北京市政府于1995年上半年出台了一部《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，希望在这部条例的规范和约束下，1000多万北京人能够和300多万外地民工和平共处。
外地民工到北京、广州、上海、深圳这样的地方来打工，无一不是抱着来赚大钱的想法。在他们的想象中，城市就代表钱，城市人都很有钱。在这些城市里，简直可以不费吹灰之力就挣大钱。于是这些民工南下北上，东进西出，到处都涌现“民工潮”。在这些城市中，北京市和外地民工的关系很有代表性，“天子脚下”的新闻部门在这方面做的系统分析因“天子”们住在那里，身有同感，也就大胆一些。这里就以北京为实例，来剖析在“民工潮”冲击下城市不堪其扰的咏叹调。
据1994年11月10日北京市的一次定时普查资料显示，北京的流动人口已达到329．5万人，这些人已成为北京人生活中不可或缺的一部分。保姆、清洁工、蹬三轮车的、炸油条开餐馆的，凡是脏活累活，北京人不干的，外地人都干。有关统计表明，北京市环卫、纺织、矿山、煤炭等脏、重、累行业中，总共雇佣24万民工。80多万外地建筑工人，是北京建筑工劳动市场的主力军。
由于外地民工干的是拾遗补阙的工作，而且这些工作没人干还真不行，所以北京人最开始还是很感谢这些外地民工，各种舆论为此很叫了一阵好。但好景不长，还在叫好声余音袅袅之时，北京人就感到事情并非那么美妙，他们发现了民工们许多缺点：他们随意遗污，破坏市容卫生；刺激消费，拉动物价上涨；商贩们缺斤少两，粗制滥造，所制作的大饼、油条据说极不卫生，让人不敢吃……等等。最恼火的还是大批外地人进京带来的治安问题，北京警方公布，在违法犯罪案件中，不少是外地民工所为，以1994年为例，刑事案件中，有46％是外来民工所为。为数众多的盲流，抢劫偷盗、杀人越货，简直无所不为。特别是团伙犯罪相当严重。近30个外地人聚居地，如新疆村、浙江村等，成了藏垢纳污之所，吸毒贩毒的基地。北京人用两句话来形容这些外来民工：无所不为（指工作），无恶不作（指犯罪违法）。至于广州，且不谈“民工潮”平时的压力，仅是每年春节前后的疏散工作，就使广州疲累不堪。
对流民所造成的治安问题，各类新闻传媒已有不同程度的关注，但这些人给当地造成的严重环境污染，却还较少有人关注。以深圳为例，深圳不少河流两岸都聚居着大量“三无人员”。笔者曾乘船从深圳河出发，沿着深圳湾、新洲河、凤塘河、福田河、皇岗河等数条河流行进，观看污染情况。船行之处，浊水横流。水面上到处都是丢弃的垃圾，不时还有死猪等动物漂浮水面，船速稍快时，那臭水就溅人一头一脸
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