大安，然後足以藩固內外，維鎮九服。夫武王聖主也，成王賢嗣也，然武王不恃成王之賢而廣封建者，慮經無窮也。且善言今者，必有驗之於古。唐虞以前，書文殘缺，其事難詳。至於三代，則並建明德，及興王之顯親，列爵五等，開國承家，以藩屏帝室，延祚久長，近者五六百歲，遠者僅將千載。逮至秦氏，罷侯置守，子弟不分尺土，孤立無輔，二世而亡。漢承周秦之後，雜而用之，前後二代各二百餘年。揆其封建不用，雖強弱不適，制度舛錯，不盡事中，然跡其衰亡，恒在同姓失職，諸侯微時，不在強盛。昔呂氏作亂，幸賴齊代之援，以寧社稷。七國叛逆，梁王捍之，卒弭其難。自是之後，威權削奪，諸侯止食租奉，甚者至乘牛車。是以王莽得擅本朝，遂其姦謀，傾蕩天下，毒流生靈。光武紹起，雖封樹子弟，而不建成國之制，祚亦不延。魏氏承之，圈閉親戚，幽囚子弟，是以神器速傾，天命移在陛下。長短之應，禍福之徵，可見於此。又魏氏雖正位居體，南面稱帝，然三方未賓，正朔有所不加，實有戰國相持之勢。大晉之興，宣帝定燕，太祖平蜀，陛下滅吳，可謂功格天地，土廣三王，舟車所至，人跡所及，皆為臣妾，四海大同，始于今日。宜承大勳之籍，及陛下聖明之時，開啟土宇，使同姓必王，建久安於萬載，垂長世於無窮。
臣又聞國有任臣則安，有重臣則亂。而王制，人君立子以適不以長，立適以長不以賢，此事情之不可易者也。而賢明至少，不肖至眾，此固天理之常也。物類相求，感應而至，又自然也。是以闇君在位，則重臣盈朝；明后臨政，則任臣列職。夫任臣之與重臣，俱執國統而立斷者也。然成敗相反，邪正相背，其故何也？重臣假所資以樹私，任臣因所籍以盡公。盡公者，政之本也；樹私者，亂之源也。推斯言之，則泰日少，亂日多，政教漸穨，欲國之無危，不可得也。又非徒唯然而已。借令愚劣之嗣，蒙先哲之遺緒，得中賢之佐，而樹國本根不深，無幹輔之固，則所謂任臣者化而為重臣矣。何則？國有可傾之勢，則執權者見疑，眾疑難以自信，而甘受死亡者非人情故也。若乃建基既厚，藩屏強禦，雖置幼君赤子而天下不懼，曩之所謂重臣者，今悉反忠而為任臣矣。何則？理無危勢，懷不自猜，忠誠得著，不惕于邪故也。聖王知賢哲之不世及，故立相持之勢以御其臣。是以五等既列，臣無忠慢，同於竭節，以徇其上。群后既建，繼體賢鄙，亦均一契，等於無慮。且樹國苟固，則所任之臣，得賢益理；次委中智，亦足以安。何則？勢固易持故也。
然則建邦苟盡其理，則無向不可。是以周室自成康以下，逮至宣王，宣王之後，到于赧王，其間歷載，朝無名臣，而宗廟不隕者，諸侯維持之也。故曰，為社稷計，莫若建國。夫邪正逆順者，人心之所繫服也。今之建置，宜審量事勢，使諸侯率義而動，同忿俱奮，令其力足以維帶京邑。若包藏禍心，惕于邪而起，孤立無黨，所蒙之籍不足獨以有為。然齊此甚難，陛下宜與達古今善識事勢之士深共籌之。建侯之理，使君樂其國，臣榮其朝，各流福祚，傳之無窮；上下一心，愛國如家，視百姓如子，然後能保荷天祿，兼翼王室。今諸王裂土，皆兼於古之諸侯，而君賤其爵，臣恥其位，莫有安志，其故何也？法同郡縣，無成國之制故也。今之建置，宜使率由舊章，一如古典。然人心繫常，不累十年，好惡未改，情願未移。臣之愚慮，以為宜早創大制，遲回眾望，猶在十年之外，然後能令君臣各安其位，榮其所蒙，上下相持，用成藩輔。如今之為，適足以虧天府之藏，徒棄穀帛之資，無補鎮國衛上之勢也。
古者封建既定，各有其國，後雖王之子孫，無復尺土，此今事之必不行者也。若推親疏，轉有所廢，以有所樹，則是郡縣之職，非建國之制。今宜豫開此地，令十世之內，使親者得轉處近。十世之遠，近郊地盡，然後親疏相維，不得復如十世之內。然猶樹親有所，遲天下都滿，已彌數百千年矣。今方始封而親疏倒施，甚非所宜。宜更大量天下土田方里之數，都更裂土分人，以王同姓，使親疏遠近不錯其宜，然後可以永安。古者封國，大者不過土方百里，然後人數殷眾，境內必盈其力，足以備充制度。今雖一國周環近將千里，然力實寡，不足以奉國典。所遇不同，故當因時制宜，以盡事適今。宜令諸王國容少而軍容多，然於古典所應有者悉立其制，然非急所須，漸而備之，不得頓設也。須車甲器械既具，群臣乃服綵章；倉廩已實，乃營宮室；百姓已足，乃備官司；境內充實，乃作禮樂。唯宗廟社稷，則先建之。至於境內之政，官人用才，自非內史、國相命於天子，其餘眾職及死生之斷、穀帛資實、慶賞刑威、非封爵者，悉得專之。今臣所舉二端，蓋事之大較；其所不載，應在二端之屬者，以此為率。今諸國本一郡之政耳，若備舊典，則官司以數，事所不須，而以虛制損實力。至于慶賞刑斷，所以衛下之權，〔二〕不重則無以威眾人而衛上。故臣之愚慮，欲令諸侯權具，國容少而軍容多，然亦終於必備今事為宜。
周之建侯，長享其國，與王者並，遠者僅將千載，近者猶數百年；漢之諸王，傳祚暨至曾玄。人性不甚相遠，古今一揆，而短長甚違，其故何邪？立意本殊而制不同故也。周之封建，使國重於君，公侯之身輕於社稷，故無道之君不免誅放。敦興滅繼絕之義，故國祚不泯。不免誅放，則群后思懼；胤嗣必繼，是無亡國也。諸侯思懼，然後軌道，下無亡國，天子乘之，理勢自安，此周室所以長在也。漢之樹置君國，輕重不殊，故諸王失度，陷于罪戮，國隨以亡。不崇興滅繼絕之序，故下無固國。下無固國，天子居上，勢孤無輔，故姦臣擅朝，易傾大業。今宜反漢之弊，修周舊跡。國君雖或失道，陷于誅絕，又無子應除，苟有始封支胤，不問遠近，必紹其祚。若無遺類，則虛建之，須皇子生，以繼其統，然後建國無滅。又班固稱「諸侯失國亦猶網密」，今又宜都寬其檢。且建侯之理，本經盛衰，大制都定，班之群后，著誓丹青，書之玉版，藏之金匱，置諸宗廟，副在有司。寡弱小國猶不可危，豈況萬乘之主！承難傾之邦而加其上，則自然永久居重固之安，可謂根深華嶽而四維之也。臣之愚，願陛下置天下于自安之地，寄大業于固成之勢，則可以無遺憂矣。
今閻閭少名士，官司無高能，其故何也？清議不肅，人不立德，行在取容，故無名士。下不專局，又無考課，吏不竭節，故無高能。無高能，則有疾世事；少名士，則後進無準，故臣思立吏課而肅清議。夫欲富貴而惡貧賤，人理然也。聖王大諳物情，知不可去，故直同公私之利，而詭其求道，使夫欲富者必先由貧，欲貴者必先安賤。安賤則不矜，不矜然後廉恥厲；守貧者必節欲，節欲然後操全。以此處務，乃得盡公。盡公者，富貴之徒也；為無私者終得其私，故公私之利同也。今欲富者不由貧自得富，欲貴者不安賤自得貴，公私之塗既乖，而人情不能無私，私利不可以公得，則恒背公而橫務。是以風節日穨，公理漸替，人士富貴，非軌道之所得。以此為政，小大難期。〔三〕然教穨來既久，難反一朝。又世放都靡，營欲比肩，群士渾然，庸行相似，不可頓肅，甚殊黜陟也。且教不求盡善，善在抑尤，同侈之中，猶有甚泰。使夫昧適情之樂者，捐其顯榮之貴，俄在不鮮之地；約己潔素者，蒙儉德之報，列于清官之上。二業分流，令各有蒙。然俗放都奢，不可頓肅，故臣私慮，願先從事於漸也。
天下至大，萬事至眾，人君至少，同于天日，故非垂聽所得周覽。是以聖王之化，執要而已，委務于下而不以事自嬰也。分職既定，無所與焉，非憚日昃之勤，而牽於逸豫之虞，誠以政體宜然，事勢致之也。何則？夫造創謀始，逆闇是非，以別能否，甚難察也。既以施行，因其成敗，以分功罪，甚易識也。易識在考終，難察在造始，故人君恒居其易則安，人臣不處其難則亂。今陛下每精事始而略于考終，故群吏慮事懷成敗之懼輕，飾文采以避目下之譴重，此政功所以未善也。今人主能恒居易執要以御其下，然後人臣功罪形于成敗之徵，無逃其誅賞。故罪不可蔽，功不可誣。功不可誣，則能者勸；罪不可蔽，則違慢日肅，此為國之大略也。臣竊惟陛下聖心，意在盡善，懼政有違，故精事始，以求無失。又以眾官勝任者少，故不委務，寧居日昃也。臣之愚慮，竊以為今欲盡善，故宜考終。何則？精始難校故也。又群官多不勝任，亦宜委務，使能者得以成功，不能者得以著敗。敗著可得而廢，功成可得遂任，然後賢能常居位以善事，闇劣不得以尸祿害政。如此不已，則勝任者漸多，經年少久，即群司遍得其人矣。此校才考實政之至務也。今人主不委事仰成，而與諸下共造事始，則功罪難分。下不專事，居官不久，故能否不別。何以驗之？今世士人決不悉良能也，又決不悉疲軟也。然今欲舉一忠賢，不知所賞；求一負敗，不知所罰。及其免退，自以犯法耳，非不能也。登進者自以累資及人間之譽耳，非功實也。若謂不然，則當今之政未稱聖旨，此其徵也。陛下御今法為政將三十年，而功未日新，其咎安在？古人有言：「琴瑟不調，甚者必改而更張。」凡臣所言，誠政體之常，然古今異宜，所遇不同。陛下縱未得盡仰成之理，都委務於下，至如今事應奏御者，蠲除不急，使要事得精可三分之二。
古者六卿分職，冢宰為師。秦漢已來，九列執事，丞相都總。今尚書制斷，諸卿奉成，於古制為重，事所不須，然今未能省并。可出眾事付外寺，使得專之，尚書為其都統，若丞相之為。惟立法創制，死生之斷，除名流徙，退免大事，及連度支之事，臺乃奏處。其餘外官皆專斷之，歲終臺閤課功校簿而已。此為九卿造創事始，斷而行之，尚書書主，賞罰繩之，其勢必愈考成司非而已。於今親掌者動受成於上，上之所失，不得復以罪下，歲終事功不建，不知所責也。夫監司以法舉罪，獄官案劾盡實，法吏據辭守文，大較雖同，然至於施用，監司與夫法獄體宜小異。獄官唯實，法吏唯文，監司則欲舉大而略小。何則？夫細過微闕，謬妄之失，此人情之所必有，而悉糾以法，則朝野無全人，〔四〕此所謂欲理而反亂者也。
故善為政者綱舉而網疏，綱舉則所羅者廣，網疏則小必漏，〔五〕所羅者廣則為政不苛，〔六〕此為政之要也。而自近世以來，為監司者，類大綱不振而微過必舉。微過不足以害政，舉之則微而益亂；大綱不振，則豪強橫肆，豪強橫肆，則百姓失職矣，此錯所急而倒所務之由也。今宜令有司反所常之政，使天下可善化。及此非難也，人主不善碎密之案，必責犯強舉尤之奏，當以盡公，則害政之姦自然禽矣。夫大姦犯政而亂兆庶之罪者，類出富強，而豪富者其力足憚，其貨足欲，是以官長顧勢而頓筆。下吏縱姦，懼所司之不舉，則謹密網以羅微罪。使奏劾相接，狀似盡公，而撓法不亮固已在其中矣。非徒無益於政體，清議乃由此而益傷。古人有言曰：「君子之過，如日之蝕焉。」又曰：「過而能改。」又曰：「不貳過。」凡此數者，皆是賢人君子不能無過之言也。苟不至於害政，則皆天網之所漏；所犯在甚泰，然後王誅所必加，此舉罪淺深之大例者也。
故君子得全美以善事，不善者必夷戮以警眾，此為政誅赦之準式也。何則？所謂賢人君子，苟不能無過，小疵不可以廢其身，而輒繩以法，則愧於明時。何則？雖有所犯，輕重甚殊，於士君子之心受責不同而名不異者，故不軌之徒得引名自方，以惑眾聽，因名可亂，假力取直，故清議益傷也。凡舉過彈違，將以肅風論而整世教，今舉小過，清議益穨。是以聖人深識人情而達政體，故其稱曰：「不以一眚掩大德。」又曰：「赦小過，舉賢才。」又曰：「無求備於一人。」故冕而前旒，充纊塞耳，意在善惡之報必取其尤，然後簡而不漏，大罪必誅，法禁易全也。何則？害法在犯尤，而謹搜微過，何異放兕豹于公路，而禁鼠盜于隅隙。古人有言，「鈇鉞不用而刀鋸日弊，不可以為政」，此言大事緩而小事急也。時政所失，少有此類，陛下宜反而求之，乃得所務也。
夫權制不可以經常，政乖不可以守安，此言攻守之術異也。百姓雖愚，望不虛生，必因時而發。有因而發，則望不可奪；事變異前，則時不可違。明聖達政，應赴之速，不及下車，故能動合事機，大得人情。昔魏武帝分離天下，使人役居戶，各在一方；既
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