，还必须受制于某一更高级法院的审查。判断一项判决是严格遵循了规则，还是由法官根据自由裁量权做出的，最好的判准很可能是看该项判决之实质部分是否受制于另一个只通晓现行规则并了解该案事实的司法机构的审查。人们有可能对一项特定的法律解释发生争议，有时甚至不可能达致一个具有充分说服力的结论，但是，这并不能改变下述事实，即这种争议的解决必须诉诸于规则，而绝不能凭据意志之专断。
另一种意义上的自由裁量权也同样与我们所指的自由裁量权无关，它所关注的乃是整个政府等级体系中委托人与代理人间的关系问题。从最高立法机构与各行政机关首脑间的关系直至以次各层官僚组织，每一层面都会发生这样的问题，即整个政府权力中的哪一部分权力应当委托给一具体的机构或一具体的官员的问题。由于这种将特定任务分派给特定机构的问题是根据法律决定的，所以个别机构有资格做何事的问题（亦即它被允许实施哪一部分政府权力的问题），也常被认为与自由裁量权问题相关。事实表明，首先，并不是所有的政府行为都必须受制于确定的规则；其次，在政府等级的每一个级别上，上级机构也都必须赋予下级机构以相当的自由裁量权。只要政府管理它自己的资源，它就具有极为充分的理由要求享有与任何商业企业在相同情形中所会要求享有的同样多的自由裁量权。一如戴雪所指出的，“政府在经营管理其自己的事务时，严格地讲，也需要有行动的自由，恰如每个个人在运作其自己的计划时必须拥有行动自由那般”。另一种可能的情况是，立法机构在限制行政机构自由裁量权方面常常会表现得过于积极，从而有可能阻碍行政机构的效率。这种情况在某种程度上讲可能是不可避免的；然而科层组织较之商业活动，应当在更大的程度上受制于规则，这也很可能是必要的，因为行政机构并不具有商务活动通过利润而确立的那种效率标准。
直接影响法治的自由裁量权的问题，并不是一个限制政府特定机构之权力的问题，而是一个限制整个政府之权力的问题。这是一个涉及整个行政范围的问题。任何人都不会否认这样一个事实，即政府为了有效地运用它所拥有的手段或资源，就必须行使大量的自由裁量权。但是需要重申的是，在法治之下，私人公民及其财产并不是政府行政的对象，也不是政府为了实现其目的而应加以运用的手段。因此，只是在行政干涉公民私域的时候，自由裁量权的问题才与我们的讨论相关。法治原则实际上意味着，行政机构在这方面不得享有任何自由裁量权。
的确，行政机构在法治下行事也常常不得不行使自由裁量权，正如法官在解释法律时要行使自由裁量权一般。然而，这是一种能够且必须受到控制的自由裁量权，而控制方式便是由一个独立的法院对行政机构经由这种自由裁量权而形成的决定的实质内容进行审查。这意味着行政机构的决定必须能从法律的规则中推演出来，也必须能从法律所指涉的和能为有关当事人所知道的境况中推论出来。这就意味着，政府所拥有的专门知识、政府的即时性目的以及政府赋予不同的具体目标的特定价值（包括对不同的人所抱有的不同看法），都不得影响其决定。
至此，读者如果想要理解自由在现代世界如何得以维续的问题，就还必须考虑法律上的一个颇为微妙的方面，因为它所具有的至关重要的意义常常为人们所不理解。在所有的文明国家中，都存在着这样的规定，即人们可以诉诸法院以对抗行政机构之裁定，但这通常仅指这样一个问题：行政机构是否有权做它已经做出的裁定。然而，一如上文所述，如果法律认为某个行政机构所做的每件事情都是合法的，那么法院对该机构的所作所为也就毫无约束可言。法治的要求却是，法院应当有权决定行政机构所采取的特定行动是否具有法律根据。换言之，在行政行动干涉个人私域的所有情形中，法院必须有权决定某一特定行动是否属于越权行动，而且还必须有权决定该项行政决定的实质内容是否符合有关法律的要求。只有当法院拥有这种权力的时候，行政自由裁量权才会被排除。
法治的这个要求，显然不能适用于行政机构力图运用其所拥有的手段以达致特定结果的行动。然而，私人公民及其财产，在这个意义上讲，不应当成为由政府支配的手段；这一点乃是法治的实质意义之所在。在强制只能根据一般性规则方得使用的场合，政府所采取的每一特定的强制行动的正当性，就必须源出于这样一种一般性规则。为了确保做到这一点，就有必要建立一个专门的机构：这个机构只关注规则的问题而不考虑政府的任何即时性目标，并且有权裁定另一个权力机构是否有权做它已做的事情，甚至还必须有权裁定该权力机构的所作所为是否符合法律的要求。
7．我们在这里所讨论的问题，人们有时也从立法与政策间的区别的角度加以讨论。如果政策这个术语能够得到确当的界定，那么我们就的确能够通过指出下述原则来表达我们的主要观点，即强制只有在其符合一般性法律时，而不是在其作为一种实现现行政策特定目标的手段时，才可以得到允许。然而，这样一种陈述方式，多少有些误导，因为“政策”这一术语还可以做更广义的使用。从此一术语的广义来看，所有的立法都可以被认为是政策。在这一意义上讲，立法乃是制定长期政策的主要手段；而所有适用法律的行为也都是对一先已确定的政策的执行。
另一个容易引起混淆的根源乃是这样一个事实，即在法律自身的领域中，“公共政策”（publicpolicy）一术语通常都被用来指称某些为人们广为接受的一般性原则；尽管这些原则通常都未被制定成规则，但是却被视作确认较为具体的规则之效力的原则。当人们说法律的政策在于保护善意或诚信（goodfaith）。维护公共秩序（publicorder）或不承认不道德的契约（contractsforimmoralpurposes）时，这里所指涉的规则，并不是根据行为规则加以陈述的规则，而是根据政府的某个长远的目的而加以陈述的规则。这就意味着，政府在其所被赋予的权力范围内，必须如此行事，方能实现它所设定的那个长远的目的。人们之所以在这些情形中使用“政策”这个术语，其原因似乎是他们认为，具体规定某个应予实现的目的乃是与视法律为一抽象规则的观念相冲突的。尽管这种观点可以解释实际情况，但显而易见的是，它却不无危险。
当政策意指政府对具体的且因时变化的目标的追求时，它便与立法构成了鲜明的区别。行政机构在很大程度上关注的正是对这种意义上的政策的执行。政府的任务就在于调动和配置其所掌管的资源，以服务于不断变化的社会需求。政府提供给公民的一切服务，从国防到道路维护，从环境卫生保障到维持社区的治安，都属于这类任务。为了使政府更好地履行这些任务，人们赋予了政府以一定的手段并允许它雇佣由它自己支付工资的公务人员；此外，政府还必须始终一贯地就不断出现的紧急任务以及所应运用的手段做出决定。职业行政人员关注这类任务的取向，不可避免地会促使他们将其所能得到的一切资源或手段都用来服务于他们所追求的公共目标。在很大程度上讲，正是由于法治保护私人公民以对抗行政机构侵入私域这种日益发展的取向，所以法治才在当下具有了如此重要的意义。最后，这还意味着被委托执行这些特殊任务的机构，不能为了自己的目的而运用任何最高权力（德国人称其为“hoheitsrechte”，即“主权”），而只能限于运用专门赋予它们的手段。
8．在自由的统治下，一切未被一般性法律所明确限制的行动，均属于个人的自由领域。一如上文所述，人们发现，为了抵制行政权力机构的侵犯，保护某些较重要的私人权利是极为必要的；然而人们也深感担忧，因为宪法对一些权利的明确列举，可能被解释成只有这些权利才能享有宪法的专门保护。事实表明，这些担忧确有根据，绝非空穴来风。然而从整体上讲，历史经验却似乎又证明了这样一个论点，即任何权利法案虽不可能穷尽所有应予保护的权利，但却对那些被认为易于受到侵损的某些权利提供了极为重要的保护。在当下，我们必须特别注意这样一个问题，即由于技术的发展不断对个人自由制造着新的潜在威胁，所以人们绝不应当视任何保护权利的法案业已穷尽了一切权利。在这个收音机和电视机的时代，自由获致信息的问题，已不再是出版自由的问题了。在这个葯物或心理技术已能被用来控制人的行动的时代，自由支配自己身体的问题，也已不再是提供保护以抵制对人的[ròu]体施以物理控制的问题了。当旅游者因其国家不同意向他们签发护照而无法出国旅游时，行动自由或迁徙自由（freedomofmovement）的问题也都获得了新的意义。
当我们认识到我们还只是刚刚跨入这样一个时代（即用技术控制心智的可能性迅速增大而且那些初看上去对个人人身并无害处的支配力量将为政府控制的时代）的时候，上述问题就具有了最为重要的意义，这是因为对个人自由的最大威胁很可能还在于未来。换言之，当权力机关为了自己的目的，能够通过在我们的饮用水中掺入一定的葯物或通过其他与之类似的方法，来鼓舞或压抑、刺激或固化全体民众的思想的时候，这样的日子亦就不会太遥远了。如果慾使权利法案保有其意义，那么我们现在就必须清醒地认识到，权利法案的意图一定在于保护个人以反对一切对个人自由做出的重大侵犯，从而它们必须被推定载有一条保护个人在过去实际上所享有的那些豁免权以对抗政府干预的一般性条款。
最后，对某些基本权利从法律上做出的保障，只是宪政对个人自由所提供的一部分保障措施，而且这些措施为反对从立法上侵犯自由的做法所能提供的保障，也不可能大于宪法本身所能提供的保障。一如我们所见，它们所能防阻的只是那些草率的且不明智的即时性立法行动，然却无力防阻最高立法者经由审慎思考而对权利进行的侵犯。能够抵抗这种现象的唯一保障，就是公共舆论明确意识到这类危险的存在并对之保有高度的警省。这类法律上的保护性规定之所以重要，主要是因为它们能使公众牢牢记住这些个人权利的价值，而且还能够使这些权利成为民众即使未充分理解其意义亦会起而捍卫的政治纲领的一部分。
9．我们在上文对个人自由诸种保障措施所做的讨论，可能会给读者留下这么一个印象，即我们似乎将这些个人自由视作了不可侵犯的绝对权利（absoluterights）。事实上，这些保障措施只是意指，社会的正常运行是以它们为基础的，而且任何侵犯这些权利的做法都要求有充分的特殊理由。然而，甚至连一个自由社会的最为基本的原则有时候也不得不做出暂时的牺牲，例如，当（但也仅仅是当）长期维续自由已成为问题的时候，比如说战争时期。关于政府在这类情形中运用这种非常时期的权力（emergencypowers）的必要性（以及防止这些权力被滥用的必要性），人们已经达成了广泛一致的意见。
我们需要进一步考虑的并不是那些通过中止人身保护状（habeascorpus）或宣布戒严状态（astateofsiege）以暂时取消某些公民自由（civilliberties）的必要性问题，而是个人或群体的特定权利偶尔因公共利益而须加以干预的某些条件。毋庸置疑的是，甚至诸如言论自由（freedomofspeech）这样的基本权利，在“明显而急迫的危险”状态中也可能不得不被剥夺，或者政府为了强制购买土地而不得不行使征用权（therightofeminentdomain），等等。但是，如果要维续法治，那么我们就必须指出，首先，这类行动必须是由规则所界定的例外情形，从而对这些行动的证明就不能立基于任何权力机关的专断性决定，而应当受制于独立的法院的审查；第二，还有必要指出的是，绝不能使那些受这些行动影响的个人因他们所具有的合法期望受挫而遭到伤害，而应当对他们因这种行动所蒙受的损失给予充分的补偿：
“无正当补偿便不能剥夺”（noexpropriationwithoutjustcompensation）的原则，在任何实行法治的地方都得到了承认。然而，人们并不总是能够认识到：这项原则实际上是法律至上原则（theprincipleofthesupremacyofthelaw）的不可分割且不可或缺的一部分。当然，这项原则也是正义的要求所在；但是更为重要的一项保障措施则是，只有在公共收益
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