资源富集地区财政发展理论与实践：基于国际比较的榆林财政改革战略

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榆林以其丰富的煤炭、石油、天然气和岩盐等矿产资源，成为全球罕见的资源富集区。20世纪90年代中期以来，伴随这些矿产资源的大规模开发，榆林迅速走上了以能源化工为主导的现代化资源型城市发展道路，在经济建设和社会事业发展领域取得显著成就。但是，依赖不可再生资源的快速开发而创造的高速经济增长，也给榆林带来了诸多挑战。经济增长的波动性过大、经济结构失衡、金融锁定、贫富差距、就业压力以及严重的环境破坏，都成为榆林可持续发展的阻碍。本报告立足榆林的财政改革，从财政收入、财政支出、财政绩效管理以及财政与金融政策融合四个方面进行分析，提出榆林财政改革的基本思路和具体措施。在财政收入改革方面，榆林面临的挑战主要有两个方面：一是如何提出中央、省级和地方政府三方都能接受的税收分配方案；二是如何通过财政收入改革防范“资源诅咒”，从而为榆林的可持续发展作出贡献。通过对挪威、澳大利亚、新加坡等国家以及美国阿拉斯加州的经验总结，本报告提出了创新性的解决方案，即在改革税收分配体制（包括调整中央与地方的税收分配比例、征收煤炭资源税、规范央企对地方的税收贡献等三方面）的同时，设立榆林财富管理基金，将税收改革中为榆林增加的税收收入以及榆林一般预算收入的一部分投入到基金中去，一方面通过强制储蓄来跨期分配国民财富，另一方面利用基金投资于教育、科研、培训和环境治理。这既是中央和地方政府分税制改革的创新模式，也是国家对于榆林作为资源富集地区在快速发展中所付出高昂代价的合理补偿，更是榆林防范“资源诅咒”、推动经济转型、实现可持续发展的重要举措。目前正是中央和地方政府在税收利益分配方面进行改革的关键时期，从大方向上看，税收向地方政府的适度倾斜是必然趋势。榆林市政府正好可以利用这一契机，向中央和省里提出财富管理基金的筹建思路，请求将上划中央和省里的部分税收投入到基金中去，这样就顺应了税收改革的大方向，为税改提出了一个既具可操作性、又有长远战略价值的创新方案。榆林市从2008年开始对财政绩效管理积极探索和实践，取得了明显成效。但由于受体制、环境等客观因素制约，财政绩效评价工作仍然存在着诸多问题。为了进一步提高财政资金使用效率，努力打造绩效财政和建设让纳税人满意的政府，本报告针对榆林市财政绩效管理工作现状及存在的问题，结合美国、澳大利亚和新西兰等发达国家财政绩效管理的经验及启示，提出了未来改革的目标、路径和具体内容。榆林财政绩效管理改革必须跳出纯粹的财政支出领域...