省纳言（侍中）和宰相。可是，在公元618—619年的多次绥靖战役中，刘文静证明善于带兵，结果他和裴寂之间产生了个人恩怨。唐高祖认为这是对他的政权的不忠，于是采纳了裴寂之言，即应该把他作为对唐王朝潜在的危险而清除掉。刘文静在公元619年阴历九月被处决，这一事件几乎从最初起就引起所有历史学家对高祖的批评，认为他偏听偏信了不实之词，对恩信诸臣没有一碗水端平。
陈叔达（公元635年卒）［12］ 本是南朝陈宣帝（公元569—582年在位）之第十六子，在隋炀帝时曾任门下省给事中，后被外放。在唐军进攻隋都时他参加了唐军，成为唐高祖的幕宾。从公元619至626年，他又历任门下省纳言和宰相之职；虽然对他的政治作用不太清楚，但显然这是高祖推行政策用心良苦的一个例子，即他要在最高层职位上尽量容纳各主要地区的代表性人物。陈叔达似乎广为庇护了愿意投效唐朝政府的南方文学之士。
隋室成员杨恭仁［13］ 曾率领隋军镇压过杨玄感叛乱。他是一丝不苟的一位诚实正直的官吏，与炀帝朝中大臣不合，因而被派往河南去镇压盗匪。他被打败，便逃往江都，接受了弑君者宇文化及的任命。杨恭仁在河北作战时被一交战的叛乱领袖逮住，后者把他送往长安以示投效之意。唐高祖对他非常好，封他为公，从公元619—623年任他为纳言，此后三年又做了内书令。因此，他从619年至626年是当然的宰相。他在朝中以行乎中庸见称，是一位秉性温厚、不贪财贿、一丝不苟的人物。但是重要的是，他体现了隋政权的延续性。这一点因下面的事实而更加突出：继任他为纳言的是隋炀帝朝中的两位大臣，即一为裴矩（从624年到625年在职），［14］ 一为炀帝著名的顾问宇文述之子宇文士及（从625年到626年在职）。［15］
与正直诚实的杨恭仁截然相反的是唐高祖的最后一位主要顾问——封伦（封德彝）（公元568—627年）。［16］ 封伦为隋朝一刺史之子，也是北齐显宦的后代；他是河北地区的东北部人。他在隋文帝末年拜在杨素门下，杨素委他为内史舍人。到了炀帝时代，他结纳虞世基，历史学家都责备封伦，说他败坏了炀帝的政府，加重了法令的苛酷和蒙蔽上聪。封伦随炀帝游幸南方，结果变成了宇文化及弑君的党羽。宇文化及任命他为自己政权的纳言。但是，当宇文化及败在李密手下时，他和宇文化及之弟宇文士及逃往长安，投降了唐军。虽然唐高祖最初对他怀有敌意，但封伦以“密计”赢得欢心，并被任命为中书侍郎。后来，他还升任中书令（前后两次：公元620—661年；623—624年），还带宰相衔。从公元621年到623年，他当上了民部尚书这个关键性的职位。
封伦后来还当了唐太宗对王世充作战的顾问，在此以后他表面上继续支持太宗。但他完全是个投机分子，因为在争嫡的斗争中他似是又秘密地帮助过唐太宗的敌手。但无人知晓此事，直到他在公元627年死后才露了马脚。他把此事瞒得密不透风，甚至唐太宗在即位以后还任命他为右仆射（公元626—627年）。
尽管封伦被后世儒家道德派历史学家所诟病，尽管人们在把他与魏徵等大臣相比时对他大加贬抑，但他也显然有他的才干。他在投唐以前就有了长期在政府当顾问和在决策机构中工作的经验，而且据说，他在民部尚书任内的作为还颇得当时人士的赞誉。
以上就是唐高祖周围少数顾问中的主要角色，他们部是参与最高决策的人。当我们在更大的范围内考察唐高祖时代的高级大臣时可以清楚地看出，他们大多数人都与唐皇室出身相类似。大多数人都是北朝和隋王朝的世家大族。高祖治下的45名显宦中，有27人曾仕于隋，大多数人都在高位。其余人中的大多数之父与祖，或者在隋朝做官，或者在隋朝以前的朝代做官；只有四个人的先世曾给南朝效劳。［17］ 后来唐太宗皇室的近侍集团也大致是这个比例。［18］
人们也可以从中清楚地看出，对政府统治精英中的各个地方集团作过平衡的努力，特别是要避免发生成为隋王朝特点的西北人士占优势的情况。［19］
如下所述，这种人事上显著的继承关系还与基本政策上同样的继承性相配合。
唐王朝以这种方式组成的官僚体制，是它的力量的一种源泉。它的成员们绝大多数都有从政经验。大部分高级官员都与皇室有关系，这有助于加强唐王朝的统治，而他们所体现的唐王朝的五湖四海的广泛性则能消除全国不同人士的疑虑，从而促进国家的重新统一。
中央政府对乡村控制的扩展
对于外地的行政，唐高祖建立了州以取代隋代的郡。这仅仅是个名词的改变，因为隋代本身早在公元589—607年间也已使用了州的名词。县仍然是州治下的下一级行政单位。州、县的长官分别定名为刺史和县令。我们不能确知武德年间有多少州，但是据说，唐高祖想对原来的叛乱者、隋朝官吏和唐军的勋臣宿将酬以官职，他建置了多于隋代（190州）一倍多的州，而且也大大增加了县的数目。［20］ 可是皇帝沿用隋代的办法，仍然把地方官员的任命委之于中央政府中的民部。
地方行政单位的设置，并不意味着国家可以马上恢复正常的文官统治。唐高祖时代军事活动不断，皇帝在他统治的大多数年代中把他的国家置于严格的军事控制之下。他不仅需要维持12支大常备军以保护都门锁钥，而且在全国各地建立了总管府（公元624年以后称为都督府）。［21］ 这不是什么新发明，因为隋朝就建立了这种兵制，而许多叛乱者在隋朝末年的战乱中也曾自号总管。总管府有43个，地位在该地区文职之上，对境内的一切军事问题拥有全权。它们的辖境很大，每个总管府能号令数州；最大的总管府称为大总管府，所号令之州达39个之多。
除了这些总管府之外，政府在唐朝初年还建立了地区的机动行政组织（行台）：它们位于陕西东部、山东和四川，以及长江中、下游的战略要冲。它们主要是战地政府机构，临时成立起来以协调地方行政和落实政府的政策。这些行台都被委给唐王朝最可靠的支持者节制；李世民本人就曾主管过两、三次行台之责。一旦正式行政机构开始顺利运转，行台在几年内便撤消了。
唐王朝还不失时机地设置地方军事部队，使之提供可靠的、以地方为基础的人力资源，以满足王朝的军事需要。他们在这方面所沿袭的政策可以上溯到西魏于公元543年所作出的决定，即征调地方兵力来补充它空虚的部队。在关中的京兆地区建立的府有261个。［22］ 在唐王朝初建的数年内，当兵马倥偬之际，这些关中的府兵被置于保卫京兆的12个军的统领之下。十二军在高祖末年被解散之后，这些府兵仍被保留了下来，但改归保卫京师的卫来领导。［23］ 尽管关中是中国最军事化的地区，有些地方据说是十男中有九人服兵役，但全国其他地方也建立了府，总数最后达到633个。
每一个府都有一整套军官编制，并按很严格的军事方式组织起来。它们的规模有三种：每个单位或800人，或1000人，或1200人。隋代在公元590年曾公开下令，所有以地方为基地的士兵应直接置于当地文官的管辖之下，唐代则与此不同，它把府作为单独的军事单位，不过士兵们也要在平民户口中注籍。但唐代也有继承隋代政策的方面，即把这些地方部队直接置于京师控制之下。为了保证对他们的控制，唐王朝下令，府应该轮流派送兵士去长安服兵役。公元636年，这些地方部队又改名为折冲府。到了这个时候，中央政府已经牢牢地控制了全中国，它能信赖这些自给自足的地方部队，因为任何单个的府都很小，已不能对朝廷构成威胁，但却又是能召之即来的可靠的人力来源。［24］
树立财政权威和形成偿付能力的努力
唐王朝草创之际最紧迫的问题之一，是征集资财以供军需和支付日益增多的官僚的俸禄，因为唐朝的行政控制已遍及全国。最初，唐军掳掠的战利品和从隋王朝的金库及仓廒中所猎取的财物成为唐高祖收入的主要来源，但是很显然，政府的财政收入得有比这更持久的措施才行。
公元618年，皇帝制定了一个制度，使京城或各州的官署能拥有一定数量的资金，以便投放于贸易或放贷取利。这些钱交由通常是商人出身的特殊的“吏胥”掌握，由此取得的利益用于政府支付官吏的俸金。也就在这一年，皇帝又开始为京城和各地方的官署设置职分田，使其地租成为它们现任官吏的薪水的一部分；又设置了公廨田以提供官署的管理经费。这种以田地作特殊基金来支付官吏薪俸和办公经费的办法是取法于南朝的经验。［25］
作为获致政府财政收入的主要方法，在公元619年和624年的法律中，唐高祖恢复了由国家控制土地使用和土地分配的均田制度，这是在北魏时期建立的一种制度，后来在北朝和隋代都一直沿用。这个制度的细节将在本书下一章予以讨论，建立这个制度的用意是要根据成年男性纳税人的年龄和社会身份保证给他们一定数量的土地，并限制个人手中所拥有的土地数量和他们自由处理土地财产的权利。［26］ 与此同时，政府还建立了一种直接税制，即租一庸一调制，它规定每一个登记在籍的纳税人都得支付一定数量的谷物、布匹，并定期服劳役。可是在唐高祖时期，租庸调制在全国的实施程度和贯彻这一税制的阶段尚未充分弄清楚。但应该注意，唐高祖的基本财政政策是严格模仿北朝的，因而不太重视非农业部门的经济。在中国南方已司空见惯的货币税，也没有起多大的作用。这整个制度对所有纳税人的税务负担采取一刀切的办法，而不管他们的实际处境和他们所在地区的实际情况如何。［27］
自从汉代灭亡以来，隋代第一次试图给中国北方提供一个可行的货币制度，但事实证明，它是很不够的；在隋朝后期随着公共秩序的瓦解，伪造货币之风十分猖撅。其结果是，人民使用各种商品以取代钱币。公元621年，皇帝开始铸造其大小、轻重和成色都划一的新铸币。新币取名为开元通宝；终唐之世它都是法定货币。［28］
虽然在8世纪以前唐代并未对商业课税做过系统的努力，但从唐王朝建立之初它即对贸易实行严格的控制，特别对首都和各州城这些大市场更是如此。除了从隋代传下来的长安的三大都会市场以外，皇帝还命令各州及都督府自设官办市场。为管理京师和地方大城镇市场所设的官被称为市令；市令负责维持秩序，登记所有商店，监督度量衡，决定批准的价格表，保证出售货物的质量。④
唐高祖也继续实行隋朝的发展水利和运河体系的政策。公元624年在陕西建成了一套给水系统，它引黄河水浇地八万多英亩，次年在陕西建造了一条漕运运河，它有助于京城的物资供应。［29］
法典的编定
当唐高祖最初起兵太原时，他颁布了一系列宽厚法令以缓和隋炀帝那一套严刑峻罚；而在公元617年攻取了大兴城以后，由于他想赢得城内人民的忠顺，他迅速公布了一套只有12条条款的很简易的法令，大约是仿汉高祖的约法三章，作为其新王朝开始的一种宽厚姿态。这些法令减少了处死的罪行，只限于凶杀、暴力抢劫、开小差和叛逆等行为。［30］ 公元618年正式建国，他立即增加了53条法令，它们都是取自隋文帝的开皇行政法与刑法，取代了后来隋炀帝的严苛而繁杂的法律。［31］ 隋律是公元581年“新法”（完成于583年）的修订版，它的渊源很多，分别来自北魏、晋、北齐和梁朝的法律。也是在618年，皇帝任命了一个高级委员会来编纂唐王朝的大型刑法和行政法法典。它于公元624年阴历三月呈上御览，四月份颁行天下，被称为新武德律；它极像开皇律，也包含有500条款。因此这部初唐律令大致上是经过隋代合理化处理三国南北朝时期的法律的成果，并无多少新内容。不过，这个委员会不仅包括隋代大理寺的原来正卿，也至少包括两位显赫的南方人，因此它也做了一些努力来吸收南方行政实践中的特点。［32］
除新武德律以外，呈交给皇帝的还有一套行政法——即30卷令；还有行政细则——即14卷式，它使高祖建立起来的新型政府和制度有了法律效力和一个标准的法典形式。正如皇帝在颁行它的诏书中所说，“永垂宪则，贻范后昆”。［33］ 在这
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