内容
第一节政府的必要职能与任选职能
在我们这个时代，无论是在政治科学中还是在实际政治中，争论最多的一个问题都是，政府的职能和作用的适当界限在哪里。在其他时代，人们争论的问题是，政府应该如何组成，政府应根据什么原则和规则行使权力；现在的问题则是，政府的权力应伸展到哪些人类事物领域。当潮流汹涌地转向变革政府和法律，以改善人类的境况时，人们讨论这个问题的兴趣很可能将增加，而不是减少。一方面，性急的改革者认为控制政府要比控制民众的理智和意向来得容易、方便，因而常常倾向于过分扩大政府的权限；另一方面，统治者则常常并非为了公众的利益而干预人类事物，或在错误地理解公众利益的情况下干预人类事物，同时一些真诚希望改良的人也提出了许许多多轻率的建议，主张通过强制性的法规来实现那些本来只有通过舆论和辩论才能有效地实现的目标，在这种情况下，对政府干预本身，便很自然地滋长了一种抵触情绪，并滋长了一种倾向，主张尽量限制政府的活动范围。由干各国的历史各不相同（此处不必详细讨论这一点），过分扩大政府权限的倾向，无论在理论上还是在实践上，都主要盛行于欧洲大陆各国，而相反的倾向则至今仍在英国占统洽地位。
既然上述问题是原则性问题，我将在本编后面一章试着确定核问题的一般原理，在这样做以前，将首先考察政府在行使被普遍认为属于它的职能时所产生的影响。为此，必须先详细说明与政府这一概念密不可分的那些职能，或所有政府一向在行使而未遭到任何反对的那些职能；此类职能不同于那些是否应由政府行使尚有疑问的职能。前者可以称为必要的政府职能，后者可以称为可选择的政府职能。我们使用“任选”这个词，并不意味着，后一种政府职能是无关紧要的，政府行使不行使这些职能纯粹出干任意的选择；而只是意味着，政府并非必须行使这些职能，人们对于政府是否应行使这些职能可以有不同意见。
第二节政府的必要职能是多种多样的
在试图列举必要的政府职能时，我们发现，必要的政府职能要比大多数人最初想象的多得多，不能象人们一般谈论这一问题那样，用很明确的分界线划定其范围。例如，我们有时听说，政府只是应该保护人们免遭暴力和欺诈，除了这两件事情外，人们应该是自由的，应该自己照顾自己，一个人只要不向他人或他人的财产施加暴力行为或欺诈行为，立法机关和政府就无需干预此人。但为什么除了利益特别明显的情况外，政府即人民的集体力量只应保护人们免遭暴力和欺诈，而不应保护人们免遭其他罪恶，如果政府只适宜做人们做不了的事，那么即使对于暴力，人们也应该以自己的本领和勇气自己保护自己，或求人或雇人提供这种保护，就象在政府无力提供保护的地方人们所实际做的那样；对于欺诈，则各人有各人的高着来加以对付。下面我们将不再预先讨论原理，而只考察事实。
我们应该把执行遗产法归入哪一项呢，是算作制止暴力呢，还是算作制止欺诈，无论哪一社会都得有遗产法。有人也许会说，在这件事情上，政府只要执行财产所有者的遗嘱就行了。然而，这种说法至少是极为成问题的；也许没有哪个国家可以通过法律使遗嘱具有完全绝对的权力。而且如果象经常发生的那样没有立遗嘱的话，难道法律即政府不应该根据一般便利的原则决定由谁来继承财产吗，如果继承者没有能力管理财产，难道法律不应该指定一个人（通常是政府官员）来为继承者管理财产吗？在另外许多情况下，则应由政府接管财产，因为公众利益，或者也许仅仅是有关人员的利益要求它这样做。在财产的归属发生争议和依法宣布破产的情况下，就常常要由政府接管财产。从未有人认为，政府在做上述事情的时候超越了其职能范围。
法律给财产本身下定义的职能也并非象人们想象的那么简单。有人也许以为，法律只要宣布并保护每个人对自己产生的产品或在自愿原则下正当地从生产者那里获得的产品的权利就行了。但是，难道除了人们生产出来的东西，就没有任何其他可以认作是财产的东西了吗，不是还有地球本身、地球上的森林、河流以及地球表面和地球之下的所有其他自然资源吗？这些是人类的遗产，必须制定法规来规定人类应如何共同享用它们。应允许一个人对上述共同遗产的一部分在何种条件下行使何种权利，是不能不作出决定的。无疑，对这些事情作出规定，是必要的政府职能，而且是完全包含在文明社会的概念中的。
还有，制止暴力和欺诈固然是合法的，但我们应把强迫人们履行契约归入哪一项呢，不履行契约并不必然意味着欺诈；签约人本来也许是真诚地想履行契约的八们堂堂正正地有意毁约时，尚且不能使用欺诈这个词，由于疏忽大意而未能履行契约，就更不能使用欺诈这个词了。这里，不干预理论无疑会有所延伸，有人会说，强迫履行契约并不是按照政府的意愿管理个人事务，而只是帮助人们实现他们自己已表达的愿望。让我们默许限制理论的这种延伸，不管作这种延伸是否正当，姑且听任它延伸。但是，政府对于契约的关心并不仅仅限于强迫履行。政府还确定哪些契约适