为公职人员，手中固然或多或少都掌握一定的权力，但是他们在运用权力的时候仍然要受到法律法规和工作制度的约束，而不能随心所慾地行事。真正能够在局部拥有不受制约的权力的人，多为地区或部门的“一把手”，其绝对人数是相当有限的。而且，腐败行为的违法或违规质，以及这些行为一旦败露可能导致的严重后果，也使得大多数腐败分子在滥用职权的问题上必须慎之又慎。
上述这些因素决定了腐败分于在以权谋私的问题上并不能随心所慾，而是必须等待有利的时机，同时还要借助某些机会，以使自己能够在不被外人发现的情况下顺利地完成腐败行为。笔者把腐败分子在以权谋私的过程中所借助的各种机会统称为腐败机会。下面就让我们按照腐败行为从策划到完成的先后顺序，对腐败行为所依赖的主要条件逐一展开分析，然后再重点研究腐败机会的产生原因和预防对策。
1．腐败行为的三个必要条件
做任何事情都需要一定的条件，腐败行为也不例外。虽然不同行业和不同类型的腐败行为分别要借助于不同的条件，但总的来说有三个条件却对每一种腐败行为都适用，那就是家控制的稀缺资源、腐败动机和腐败机会。下面就让我们对这三个因素分别进行简要分析。
首先，之所以有人会甘冒风……
[续我国腐败预防工作的战略选择上一小节]险向公职人员行贿，某些公职人员之所以能够以权谋私，其主要原因就是这些人代表家掌握一定的稀缺资源，并具负责这些资源的分配。在任何度，家为了保证经济的健康发展和社会的稳定，都要对经济进行管制和调控。为了发挥这些职能，家手中就必须掌握一定的稀缺资源，并通过有选择地分配这些资源来引导企业和个人的行为。家控制的稀缺资源的范围很广，既包括某些物质形态的资源，如土地和专营物资，又包括某些非物质形态的资源，如营业执照、进出口许可证和公共工程承包权等。由于我长期受计划经济的影响，所以家对经济和社会生活的渗透程度很高，与此相对应，家控制的稀缺资源也就更是包罗万象，除了上面谈到的各类资源以外，还包括农转非指标和银行贷款额度等。
正是由于这些资源本身是稀缺的，所以围绕这些资源的分配便会产生激烈的供求矛盾，这进一步提高了这些资源的相对价值。例如，在家收紧银根的时候，银行贷款就成为企业的救命“口粮”。这时候，掌握贷款审批权的各级银行官员，自然便成为众厂商竞相行贿的对象。而且，这些人的腐败资本并不局限于他们控制贷款的发放这件事，还在于他们能以远低于市价平（大上相当于典当行开出的利率）的价格提供贷款。也就是说，银根紧缩使得银行审贷官员同时拥有了两种腐败资本。
家控制的各类资源的稀缺，使得管理和分配这些资源的公职人员拥有了充足的腐败本钱。由于对这些稀缺资源的需求永远存在，以及围绕这些资源而产生的供求矛盾难以在短时间内得到解决，必然会有人不惜通过包括行贿在内的非法手段来获取这些资源。因此，在一对一的腐败交易中，需求这一方永远存在。
腐败交易的供给方，即公职人员这一方，同样深知自己掌握的稀缺资源的价值。当他们面对远大于其合法收入的贿赂，抵挡不住物慾的诱惑的时候，便会产生强烈的腐败动机。在腐败动机产生之后，腐败行为就进入了临界状态。这时候，腐败行为能否顺利完成，主要取决于腐败机会的多寡。
为了加深大家对腐败机会这一概念的理解，让我们先来看一个具的例子。我的《税收征管法》第三十七条规定，纳税人有三种行为之一的，由税务机关责令限期改正，逾期不改正的，可以以二千元以下的罚款；情节严重的，以二千元以上一万元以下的罚款。对违法者进行罚，本身无可厚非，但是问题出在罚尺度的设定上。由于《税收征管法》只规定“情节严重的，以二千元以上一万元以下的罚款”，而没有进一步明确究竟在什么情况下应当罚款二千元，什么情况下罚款一万元，什么情况下才应当取上下限之间的某个值，所以对于某一具的违法行为究竟如何罚，便由税务人员自行掌握。税务人员的这种决策自由直接导致了这样一种情况：一方面，二千元与一万元之间的巨大差别，足以使某些违法者不惜通过行贿来减少个人的经济损失；另一方面，从税务人员的角度来看，收取贿赂并降低罚款额并不是一件十分困难的事情，因为这方面的法律规定本身就相当模糊，并且留有很大的空白。所以，他们只要把罚款总额控制在二千元至一万元之间，便不会违反有关的法律规定。而且，这些人甚至不必担心这种权钱交易会被外人察觉，因为法律并未规定他们有就其最后的罚决定向其他人作出解释或说明的义务。既然根本不必解释什么，那么他们也就根本不会遇到难以自圆其说的尴尬局面。
在上面这个例子中，腐败机会从根本上来说来源于规则本身的弹过大：首先，罚款的分布范围太大；其次，在这种情况下，《税收征管法》却并没有细化罚标准，从而进一步扩大了税收入员的自由决定权；另外，这部法律也没有强制规定税务人员有就自己的罚决定作出解释和说明的义务，所以就使这里面的舞弊行为能够从容过关。这三种规则缺陷使得某些心吓叵测的税务人员拥有了充足的腐败机会。
在上面这个例子中，规则本身的弹过大直接导致了腐败机会的产生。其实，腐败机会还有许多其他来源。例如，规则不存在或规则存在但不明确，机构设置不当，以及政府内部的信息沟通不畅等，都会导致腐败机会的出现。而且，每次大的制度变迁都会引起利益的重组以及某些新的腐败机会的出现。所以，腐败机会不但种类多样，而且本身变化无穷。
更重要的是，腐败机会除了能够由客观条件引发之外，还可以由公职人员人为制造。腐败分子如果发觉现有的腐败机会不合用，往往会利用自己的权势人为制造一些机会。他们的具做法包括制定“土政策”、垄断官方信息，以及主动规避官方规则等。人为制造的腐败机会与法律法规本身的缺陷结合在一起，就使腐败分子始终都拥有充足的腐败机会。因此，对于任何一个家的任何一段时期来说，腐败机会只存在多和少的问题，而不存在有和无的问题。
腐败机会在腐败行为中同时发挥着两种作用：一是能够使腐败动机转化为实际的腐败行为；二是能够显著增强公职人员的腐败动机。对于第一点，我们通过上文的分析，已经不难理解。第二点其实同样易于理解——没有人比公职人员本人更熟悉其职责范围内存在的制度缺陷。而且，他们在下手之前，往往会仔细盘算究竟要利用哪些漏洞。只有在对腐败行为的成功有了相当的把握之后，他们才敢于跨出最危险的一步。所以说，腐败机会的多寡，直接影响着公职人员腐败动机的强弱。①由于腐败机会决定着腐败动机的强弱和腐败行为的成功的几率，所以它堪称是腐败行为最重要的必要条件，因此也就理当成为我们预防的重点。
①笔者认为，香港和新加坡的公务员之所以较为奉公守法，并非是因为他们在个人品质和修养上有什么过人之，而是因为两地的工作制度太过严密，很难有漏洞可钻，所以大大提高了腐败行为的难度，并使腐败行为的预期收益远远小于预期风险。在这种情况下，公务员只要理尚存，就不敢轻易去冒险。当然，笔者并不否认严密的制度在抑制了腐败动机的同时，也在潜移默化中提高了公职人员的职业守。
至此，我们已经分析了腐败行为发生所要依赖的三个必要条件：家控制的稀缺资源、腐败动机和腐败机会。如图贝所示，家控制的稀缺资源构成了腐败行为的物质条件，腐败动机构成了腐败行为的心理条件，而腐败机会则构成了腐败行为的制度条件。笔者认为，这三个必要条件几乎适用于所有的腐败行为，只不过……
[续我国腐败预防工作的战略选择上一小节]每一具的腐败行为所涉及的稀缺资源、动机和机会会有一定的差异。①
①例如，虽然同属于银行系统，出纳员贪污公款的动机可能是羡慕大款，其利用的腐败机会可能是财务制度的漏洞，而审贷主管官员收受贿赂的动机可能是认为这是一种公平交易，“不捞白不捞”，其用到的腐败机会则是自己对审贷权力的垄断。
2．构筑腐败预防的三道防线
在明确了腐败行为的三个必要条件之后，腐败预防工作的主要任务，就是全力消除其中的一个或多个条件，从而彻底切断腐败行为的发生链条。由于家控制的稀缺资源、腐败动机和腐败机会均是腐败行为不可或缺的条件，所以腐败预防工作应当同时指向这三个因素，而不能攻其一点，不及其余。具地说，我们应当循着腐败行为的发生过程，构筑起三道防线：
（1）第一道防线：权力防线
第一道防线的任务，就是要把公职人员掌握的稀缺资源压缩到最低限度。在这方面主要有两种做法：一是政府要从可以由市场自行调节、不需要政府于预的领域主动退出。二是对于那些确属必要、应予以保留的公共权力，则要规范其行使方式，防止公职人员公权私用。
我由于长期受计划经济的影响，所以政府不但管得太宽，而且管得太死。这不但严重束缚了企业和个人的主动和创造的发挥，而且也使各级、各类政府部门拥有了十分广泛的权力，所以这些部门的公职人员，尤其是那些主管官员，也就拥有了充足的腐败本钱。因此，构筑防线的第一步，就是要对我公共权力的总量和类型进行一次普查，首先摸清家底，然后再在此基础上对这些公共权力作一次彻底的清理和规范。
广州市在这方面的工作已经走到了全的前列。据报道，广州市政府的审批制度改革已经完成了初审部分。审查表明，广州市原来共有掌握审批、核准事项的部门56个，审批、核准事项共1211个。在清理之后，原有的719个审批事项被撤销573个，予以保留的审批、核准事项仅占原来总数的40％。①而且，有关部门在审查过程中还发现，广州的政府审批事项范围之广，在某些方面已超出了家规定，而且还存在着自行扩大审批范围、法律依据不充分等问题。例如，某部门设立一项审批事项的依据，竟然是被废止的1957年《农业法》；在某部门上报的13个审批、核准事项中，竟有8个是根据部门文件甚至是《会议纪要》制定的。
①《广州政府审批制度改革近日完成初审工作》，《南方日报》2000年8月31日。
上述报道反映出两个问题：一是我目前公共权力的数量和种类之多，范围之广，已经到了非清理不可的地步；二是这些公共权力本身就是鱼龙混杂，有些并没有足够的合法基础。每个政府部门皆有自己的私利，而部门利益和客观理决定了它们一定会想方设法扩大自己的权势。因此，我们有理由相信，生造公共权力的情况并不是广州某些政府部门的发明，类似的情况同样存在于我的其他地区。
不论公共权力是否有充足的法律依据，它们一旦产生，就会在提高政府部门的权势地位的同时增加了公务人员的腐败本钱。因此，笔者认为，预防腐败的第一步，就是要对我政府系统目前掌握的各项公共权力进行全面清查，然后再对这些权力逐一进行检视。对于那些缺乏法律依据的权力，要毫不犹豫地加以清除；对于那些法律依据充分的权力，则要逐一分析它们是否有继续存在的必要；对于那些可有可无而又监控困难的公共权力，则要尽量加以消除。
当然，压缩公共权力有一个限度。一旦超过了这个限度，家的宏观调控作用就会被削弱，从而导致其他的不良后果。因此，我们的原则应当是在不影响政府的总调控能力的前提下，尽量压缩公共权力的总量和类型。
由于压缩公共权力有一个限度，所以通过这种方式来压缩公职人员的腐败资本，同样有一个限度。而且，在清理工作完成之后，剩下来的那些公共权力仍然有可能被公职人员滥用，所以腐败行为依然不可能被根除。因此，在完成了对公共权力的全面清理之后，预防工作就应当迅速转向下一步，即如何使那些被保留下来的公共权力不被滥用。
要想保证剩余的公共权力不被滥用，必须做到两点：一是要防止公职人员产生腐败动机，二是要消除他们以权谋私的机会。这就需要我们围绕动机和机会，再构筑起两道防线。
（2）第二道防
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