。因此，虽然法官是称职的，而且还算得上是有效率的，但执行法官的判决却是缓慢的，并且常常是低效率的，因此法警数量的增长跟不上案件数量的增长速度。
在司法、立法和执法三者之间建立起一种能够确保司法独立和可靠执法的关系，是一个渐进的进程。研究表明，如果一个稳固的政权能保持不变，私营部门对法治的信心就会逐年增长。就更为广泛的角度而言，正如秘鲁那样，第三方执法机制的成功与否在很大程度上取决于民众是否将这些机制视为合法。在司法机构软弱无力的家，对司法制度实施全方位的技术官员型改革固然是重要的，但是，为了使公众支持好的法律和公正的执法，向公众和企业表明运转正常的司法制度所具有的潜在好，至少是同样重要的。
司法有效的第三个组成部分是组织机构的效率。为了避免理案子时出现拖延，这种组织机构的效率是必需的。在巴西和厄瓜多尔，每个案子平均需要1500天才能结案，但在法仅需要100天。长时间的拖延提高了解决争端的交易成本，而且还可能影响其他人提出诉讼。但是，司法的内在效率不如其独立及执法权力那样重要。正如本报告第3章所指出的那样，即使在司法程序充满麻烦和成本高的家，只要司……
[续约束政府的随意干预和腐败行为上一小节]法的结论被认为是公正的，司法制度仍然能强化其可信度。任何一个在软弱的制基础上开始发展的家，都应该将司法建设的这一方面作为当务之急。
权力分立司法机构能实施法规，但是，如果公众对依然稳定的法规缺乏信心，那么家的可信度还会受到损害。在限制立法机构发生经常变化方面，古典的宪法机制就是将权力作横向和纵向的划分。
权力可在司法、立法和行政三者之间进行横向划分，在中央和地方之间进行纵向划分。一个家政组织的格局也会影响到政治权力集中或分散的程度。这些政组织中，既有少数纪律严明的政，也有许多员与的路线保持松散关系的政。后者只能通过组建多联盟才能当政。
权力分立的范围愈广，能被用来改变任何一种以法规为基础的承诺的否决权就愈多。因此，权力分立增强了人们对法规稳定的信心。然而，多重否决也是一把双刃剑：它加大了改变好法律的难度，也增加了变革坏法律的难度。
许多发展中家，包括那些拥有正规分权的家，对政治领导人的行为缺乏一种有效的制约与平衡机制。在一些家，立法监督因能力有限和信息不足而软弱无力。在另外一些家，行政部门控制了驯顺的立法机构。但是，如同建立一个运转顺利的司法机构那样，对宪法上的制约与平衡机制作出正规的修正或建立起一种更为有效的制度，是一个逐渐发展的进程。
外部机制在一定程度上，领土外的或际的制约能弥补内机构执法能力的不足，或可信地传达这样一个信号：法规将在适当长的时间内保持不变。一个选择就是利用域外裁定来支持内的司法系。英的枢密院是牙买加终审的上诉法院。这一事实增强了人们对牙买加司法系的信心。菲律宾的司法系由于软弱无力，许多内外企业希望在海外仲裁其合同。
际协定是用来强化那些未被任何一个内机构确定的承诺的第二种机制。在贸易领域，欧盟和北美自由贸易协定就是发挥了这样的作用；而许多家则认为，加入世界贸易组织就是因为这个重要原因。显而易见，主权家依然可以通过退出此类协定来反其道而行之。但它们要考虑的不仅仅是改变政策所带来的好和招致的损失，而且还有违反际承诺的更高的代价，因为它们的伙伴要求它们负一切责任。改变政策会使这些家蒙受际上的批评，因而它们不大可能这样做。
与多边组织达成的协定，如际货币基金组织或世界银行，常常包含着某种程度的政策条件。例如，为了借资金，家必须实施一些改革。这同样可以为一些家带来某种好。这种制约可以被看做是这个家对包含在条件中的政策作出承诺的标志。它能使内承诺机制软弱的家增强其可信，因为一旦它们违反这一协定，它们就不得不遭受惩罚。世界银行担保的目的之一，就是通过强化这种承诺来加快私人资本流向发展中家。
2．创造灵活
限制的手段是持续发展的重要基础。但过度的限制会导致瘫痪。限制政府的工具需要用机构安排来加以补充。这种机构安排建立在行政部门制定和实施政策、服从于新信息和条件变化的灵活之中。
为了将灵活与约束结合在一起，各个家尝试了许多机构安排。有些安排，如东亚的评议委员会（dd让出rationcounils）和美的《行政程序法》（administrative procedures act），将大量自主权交予行政机构，由它们界定实质内容和实施政策。但这些家同样要求那些机构按照一定的程序，将其决策对其他家机构和市民社会及工商界公开。其他一些安排则通过行政部门内部的机制来促进约束的灵活，如在制定预算和确定业绩目标方面将管理权下放给行政机构。
但是，即使将行政机构纳入一个能为外部意见和监督提供足够机会的进程，这样一种风险依然存在：官员会寻求其个人利益，而非组织利益。当私人利益以非法和秘密的方式施加其影响，井设法绕过那些为防范官员而制定的法律和行政规则时，自私的行为就会堕落成腐败。公共机构是否屈从于这样或那样的腐败根源，将取决于这些机构的防卫能力。下一节讨论的主题是如何形成和维系这种防卫能力。
二、控制腐败
要叫会拨款，是要花很多本钱的……要争取众院委员会的多数，每人就算给一万元吧——一共是四万；参院委员会的多数，每人也要那么多——又算它四万元吧；再额外孝敬孝敬这些委员会的一两位主席，又得稍微破费一些，就算每人一万吧。还有那些会外围活动分子，七个男的，每人三千；一个女的，还得送她一万元；众议员和参议员当中还有些德高望重的人物，东一个西一个的——对这些德高望重的议员就得多花几个钱。
——马克·吐温和查理·华纳：《镀金时代：今天的故事》（1877年）中美一位铁路公司老板说的话
马克·吐温笔下逼真的故事是对19世纪70年代美会中腐败的昭然若揭的描写。马克·吐温的小说密切关注臭名昭著的credit mobilier丑闻。在这一丑闻中，两个有名的商人厚颜无耻地用金钱买通了进入会的道路。在印度，1996年上演的一部风靡一时的电影《hindustani》以一种极端的方式表达了公众对腐败的不满。这部电影描述了这样一个令人震惊的故事：一些铁石心肠的政治家和官员愿意让医院里的病人和贫穷的养老金领取者饿死，除非他们能获得回扣。
小说擅长夸张。但它也是一面镜子。它反映社会中存在的严重问题。上述两个故事相隔一个世纪，地两个半球，但它们使我们认识到，腐败不是新生事物，也不是仅仅局限于世界上的某一个角落。腐败问题已严重影响到了人们的生活，激起了全世界所有人民和商人的不满。
今天，任何一个地方的人民都要求政府官员更加正直，而内市场和际市场新出现的公开则使腐败更快地被公众所知晓。在过去的几年中，对腐败的指控使整个世界的许多政府垮台。韩的两位前总统已被起诉。巴西的一位总统因被指控腐败而被弹劾。1996年10月，25万人抗议比利时政府对pedophile集团事件的理，并指控在司法官的任命和执法过程中有腐败行为。在1996年的总统选举之后，美对有关政治运动的筹资及其对公共政策的影响爆发了一场激烈的辩论。
1．腐败的定义
腐败的定义有多种。本报告将其界定……
[续约束政府的随意干预和腐败行为上一小节]为为达到个人目的而滥用权力。虽然腐败颇为受人关注，但它只是公共服务中不正当刺激带来的一个更为普遍的问题的症状。如果政策和管理制的扭曲为腐败提供了活动范围，而且约束制软弱无力，腐败就会泛滥。腐败问题出现在公共部门和私人部门的交合，它是双向的。内外的私人利益通过非法手段施加自己的影响，以便利用腐败和寻租的机会；而在缺乏可信的约束机制时，公共机构就会屈从于这些或这些腐败的根源。
腐败亵渎了公众的信任，也侵蚀了社会资本。用一笔小小的额外开支换取政府的服务似乎是一种不大的过错，但它不是惟一的损失——腐败具有深远的外部效应。如果不监督，看起来很小的违法行为不断积聚后，会慢慢地使政治合法的损害达到这样一种程度，即不腐败的官员和公众也会认为没有必要遵循运作规则。
研究表明，（商人眼中的）腐败程度与投资和经济增长之间有着显而易见的负相关关系。为本报告所作的一项对私营部门投资平的调查结果证实了这一点。正如第3章所述，这一调查将腐败视为在许多家做生意的主要障碍之一。但这并非仅仅是做生意的代价。其他调查和传闻中的证据也表明，微小的腐败行为的最大受害者通常是穷人。
尽管有着这样的证据，但许多发展中家对腐败的态度是含糊不清的。经常听到的一种观点就是，腐败只不过润滑了商业的轮子，因此，如果没有腐败，也就没有交易和增长。对这一观点的明确支持来自这样一个事实：在对腐败程度的调查中名次靠前的一些家，经济业绩也优于其他家。腐败的可预见，即对必须支付的金钱数额与获得好的结果的预测，为理解这一显而易见的悻论提供了一些思路。在腐败程度既定的条件下，对腐败更容易作出预测的家，其投资率也高。但是，即使在那些家，腐败同样对经济业绩有不利的影响。不论对一个家腐败的可预见程度有多大，如果减少腐败，其投资率会更高。
在腐败严重的情况下取得高经济增长率的家，或许会在将来发现自己正在付出更为高昂的代价。如对侵吞的贿赂平均达到10％的腐败行为听之任之，就会使人产生出一种将受贿额提高到15％或20％的冲动。腐败能自我助长，使非法所得呈不断扩大的螺旋形，最终使发展受到影响，多年的进步被逆转。对腐败听之任之的增长，会使生产活动转向争夺不义之财的非生产斗争。随着时间的流逝，腐败变得根深蒂固。因此，当政府最终决定采取行动时，就会遇到强有力的抵触。
2．腐败的根源
当公共部门官员拥有巨大的决定权、仅有微弱的责任心时，从事腐败活动的激励因素就应运而生。政治家、官员和法官控制着重要的获利门路，就能对公民和企业征收费用。公共部门官员容易利用自己的地位来寻求私利，如接受贿赂。就一般人而言，他们愿意作出非法的支付，以便从政府那里获得他们想要获得的一切。可见，腐败的一个必要条件是：公共部门官员有能自由支配的好和惩罚他人的权力。
有些腐败来自政策环境——于等级制度的低层次还是高层次——提供的机会。负责征税、提供警察保护或发放许可证等事务的低级官员，经常能获得好。在腐败泛滥成灾后，这些官员会在办事时制造出更多的拖拉和延误，以获取更多的贿赂。当然，政府的最高层也有腐败，如在签订重要的合同。私有化、分配进口配额和管理天然垄断的部门方面，更是如此。这就说明，为什么在政策扭曲非常严重的家（扭曲的严重程度以黑市外汇汇率溢价这样的变量来衡量），腐败更为司空见惯。任何一种能在供求之间带来人为的缺口的政策，都为善于利用机会的中间人提供了一个有利可图的机会。
行贿者和受贿官员的腐败行为能否被揭露和惩罚，也会影响到腐败的程度。对法律所作的经济分析表明，个人在从违法中得到预料中的好与预料中的代价（被揭露和惩罚的可能乘以惩罚的程度）之间作出权衡。在政府制对行贿几乎不加遏制的家，腐败将是严重的。违法者会坚信被抓住的可能不大，即使被抓住，也不会受惩罚，因为他们认为，司法制度本身就是腐败的。如果司法部门独立解决大案的可能微乎其微，那么，即使在新闻自由度很高，而且公众对腐败非常痛恨的家，腐败依然会持续存在。本报告对私人部门所作的调查发现，腐败被披露的程度与司法的可预见之间，有着一种负相关关系。
最后，如果腐败行为被揭露和绳之以法所产生的后果小于从腐败中获得的好，那么腐败也会泛滥。官员常常控制利益和成本的分配，而他们从中获得的好远远超过其工资
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