际透明组织
随着腐败变得越来越复杂,传统的法律强制执行机构侦查和揭发腐败的能力变得越来越弱。此外,在一个腐败成为了普遍现象的系里,传统的法律强制执行机构自身就有可能产生腐败的官员。
最近一些年,政府正在通过引入独立的反腐败机构或委员会的方式,来寻求支持对腐败进行侦查的努力。预防总是比揭发好,一个具有一定权威的很小的调查和监督机构——也许是直接向会汇报——能更好地保证有效的预防措施得到确定和实施。
当然,可以将这样的一个机构与传统的反腐败办公署结合起来(就像在乌干达和巴布亚新几内亚那样)。有人可能会争论说,在这两个角之间有着明显的区别:调查腐败的政府官员是促进行政事务的,它最好通过赢得官僚的信任来取得成果。一个同时负责调查和揭发公务员的机构更有可能使人惧怕而不是信任。
建立反腐败机构的框架
为了成功地发挥作用,一个反腐败机构必须具有以下特点:
●在政府的最高层中赢得政治支持;
●在政治上和作上有独立,这样甚至就可以调查政府最高层的腐败;
●要有足够的权力来查阅文件和询问证人,并且,领导层看起来是高度清廉的。①
①在尼日利亚,最高法院的成员受到了质疑,他们自己失去了审问chief abiola的案件的权力,这都是因为这样的背景:他们是控告chief abiola的一份报纸的原告。
非常重要的一点是,反腐败机构所具有的任何一种特殊的权力都要与际人权规范一致,并且这个机构自身也必须要在法律监督下运行,并对法院负责。在设定建立反腐败机构的过程中,一个政府必须问清自己,如果这个机构不是受政府控制的,这个机构所做的事是否能够被政府接受?通常答案会随着立场的不同而改变。这种调查应该成为一种制度,对任何人——无论他是否在政府里——都是公平的和有效的,并分派适当的调查、起诉,以及有时是最重要的防范的权力,只有这样它才能在权力的更迭中生存。
有两个重要的因素必须加以考虑:(1)如果反腐败机构受到一定政治上的指导,并被用作攻击反对者的武器,那么它就不是独立的;(2)这个机构本身可能变成一个敲诈和腐败的部门。这两点考虑都涉及任命和平衡问题。
任命反腐败机构的负责人
从一开始,反腐败机构的形式和独立在很大程度上取决于这个部门的官员是任命的还是调任的。如果任命机制保证了被任命人得到了会多数而不是政府的支持,并且在政府以外有一种责任机制存在(例如,会在所有主要的政参加的情况下选举这个机构),那些无派人士进行攻击的空间将大大减小。
许多立法方案的缺点,都涉及给予了总统(或一些政治领袖)对反腐败机构的任命和作太大的控制权。毕竟,总统是行政首脑,而许多行政人员会在诱惑面前屈服。这会将总统放在一个决定是否起诉政府同事的尴尬的位置。例如,坦桑尼亚的立法机关规定秘密报告必须提交给总统,而实际上,坦桑尼亚的反腐败系并没有发挥多少实际的作用,也完全失去了公众的信任。
因此,确定任命程序时应该注意到,从事反腐败工作的政府官员的职责是保持对行政人员,特别是执政的监督,这一点是非常重要的。如果行政官员甚至执政在任命问题上享有自由权,这个反腐败机构将会迅速丧失实际作用和公众的信任。最好的情况是,被任命者会被乐观地认为是由人民选举出来的,能够保持公正的人。最差的情况是,他们会被看做是某个政的“走狗”。接下来的问题是,任命程序必须涉及比目前当权者范围更大的行为人。
合适的任命程序对于各个家来说是不一样的,但是每个家都应该讨论下面的问题:提议中的机制是否能够有效地将任命程序隔绝开,以保证一个独立自主的正直的人能够被任命,而且这个人在政府中能受到充分的保护。这个官员也应该保有与高级法官相同的权力。对他们的免职不应根据当权者的酌权,而应该是根据规定的程序,并且只能是在他们有不称职或重大失误的情况下,才能免职。
监督和设计这个框架时的平衡考虑
下面的问题是很值得考虑的,就是:这种机构,是否应该提供一个程序来理这样一个理论上假设的情况——反腐败机构或委员会发现的证据表明,总统有可能腐败。尽管这种可能发生的几率极小,法律的制定者也必须对一些无法预测的事件有所防备。他们还必须考虑,如果总统不在他们的有效司法权限之内,会使公众产生对他们的不信任。甚至更重要的,一个特殊的规定可以向公众提供一个重要的信号——政府和会对打击腐败是严肃的,任何人都不能免除法律的监督和制裁。还有一个暗示是,公众与这些规定的联系保证了这个规定包含的内容。反腐败部门的负责人通常不能在总统任职期间起诉总统,因为他(她)根据宪法是享有豁免权的。弹劾程序通常应该在会规定的议程之后,并且由议长主持这个议程。如果反腐败立法允许反腐败部门的负责人向会的议长详细汇报这样的问题——是否有合理的根据相